Parliamo di fiducia

fiducia

La fiducia è l’istituto giuridico posto a fondamento della forma di governo parlamentare che caratterizza il nostro ordinamento.

In Italia è espressamente richiamata nella Costituzione, al primo comma dell’articolo 94 che recita: «Il Governo deve avere la fiducia delle due Camere». Ciò significa che le Camere – espressione della sovranità popolare – devono concedere la fiducia al governo perché questo possa svolgere le proprie funzioni e rimanere in carica.

Si tratta, in sostanza, di un apposito voto di investitura che conclude il complesso procedimento di formazione del governo. Precedono la fiducia infatti: l’individuazione del Presidente del Consiglio a opera del Presidente della Repubblica; la nomina dei ministri, su proposta del Presidente nominato; il giuramento dei componenti del governo nelle mani del Presidente della Repubblica. Né il Presidente del Consiglio né il governo sono infatti eletti dal popolo, che è chiamato ad esprimersi unicamente sui propri rappresentanti in Parlamento; la formazione del governo infatti non per forza è connessa alle elezioni del Parlamento, ma può succedere, come sovente accade, che la nomina di un nuovo esecutivo derivi da una crisi di quello precedente, senza che per forza vengano sciolte le Camere e si debba tornare a votare. Ciò che conta è che tra il Parlamento e il governo in carica permanga il rapporto fiduciario: se questo viene a mancare si proverà a formare un nuovo governo che ottenga la fiducia dalla maggioranza dei parlamentari o, in caso contrario, si tornerà alle urne.

Gli istituti attraverso i quali si sostanzia il rapporto fiduciario sono tre: la mozione di fiducia; la questione di fiducia e la mozione di sfiducia.

  1. La mozione di fiducia

Secondo il dettato costituzionale ciascuna Camera conferisce la fiducia al governo «mediante mozione motivata e votata per appello nominale» (art. 94, c. 1 Cost.). Pertanto sia la Camera dei Deputati sia il Senato della Repubblica sono chiamati a esprimere una votazione sulla mozione di fiducia.

Il procedimento è il seguente: il governo entro dieci giorni dal giuramento davanti al Presidente della Repubblica deve presentarsi alle camere. La presentazione avviene per prassi in modo alternativo (una volta prima alla Camera dei Deputati, la volta successiva prima al Senato della Repubblica), senza l’obbligo di ripetere il discorso due volte. Una volta che il governo ha presentato il proprio programma alle Camere si apre il dibattito assembleare – questo, invece, avviene in entrambe le camere – e la replica del Presidente del Consiglio. Seguono le dichiarazioni dei vari gruppi parlamentari e la votazione della mozione di fiducia. Questa per prassi è presentata dai capigruppo di maggioranza.

Una volta concessa la fiducia il governo entra nel pieno delle sue funzioni. (Il secondo comma dell’art. 94 della Costituzione specifica che la mozione deve essere motivata. Tuttavia, la prassi costituzionale consegna un dato differente: le mozioni presentate si sono sempre limitate a un generale riferimento al programma di governo).

Come anticipato, il procedimento si conclude con la votazione della mozione di fiducia che deve ottenere la maggioranza semplice dei voti, fermo restando che la metà più uno dei componenti di ciascuna camera (il c.d. quorum strutturale) deve prendere parte alla votazione che avviene a scrutinio palese e per appello nominale (i parlamentari si esprimono ad alta voce). Questa modalità ha la chiara funzione di richiedere una assunzione di responsabilità dei parlamentari nei confronti degli elettori. La mozione di fiducia rappresenta il momento di legittimazione del governo da parte del Parlamento, determinando così tra questi un fondamentale coordinamento funzionale.

  1. La questione di fiducia 

La questione di fiducia può essere apposta dal Governo su qualsiasi provvedimento in votazione alle Camere. Quest’ultima non trova una disciplina puntuale nella Costituzione, ma viene comunemente ricondotta all’art. 94, c. 1. Il procedimento è semplice: il governo pone la questione di fiducia su un provvedimento oggetto di votazione alle Camere, in genere quando lo ritenga essenziale ai fini della realizzazione del proprio programma di mandatoSe non si raggiunge la maggioranza, il Governo sarà costretto a dimettersi dovendo constatare che è venuto a mancare con il Parlamento il rapporto di fiducia che come si diceva è essenziale per l’esercizio del mandato (è successo nei due Governi Prodi nel 1998 e nel 2008).

La funzione primaria voluta dai Costituenti consisterebbe nel verificare la tenuta della maggioranza di Governo e quindi il persistere del rapporto fiduciario; in realtà, spesso, gli obiettivi celati dietro la proposizione della questione di fiducia sono altri.

In primo luogo, l’apposizione della fiducia su una legge determina che si riducano i tempi del dibattito in aula dal momento che essa fa decadere tutti gli emendamenti. In questo senso la questione di fiducia serve al governo per arginare l’attività di ostruzionismo della minoranza in Parlamento.

La questione di fiducia comporta anche la cristallizzazione del testo che va in votazione: nel momento in cui il governo pone la questione di fiducia su un atto, lo stesso non potrà più essere modificato e andrà in votazione così com’è. In altre parole, prendere o lasciare.

La fiducia ha infine l’ulteriore funzione di evitare le “trappole” interne alla stessa maggioranza: la conseguenza delle obbligatorie dimissioni del governo e il possibile ritorno alle urne pone i parlamentari della maggioranza di fronte all’ardua decisione se appoggiare il proprio governo ancora una volta (magari a denti stretti) o rendersi responsabili delle sue dimissioni e di un’impasse istituzionale.

  1. La mozione di sfiducia

Se la mozione di fiducia rappresenta l’inizio del rapporto fiduciario tra Parlamento e Governo, la mozione di sfiducia può rappresentarne la fine. Tale istituto è disciplinato nell’ultimo comma dell’art. 94 della Costituzione e consiste nella possibilità da parte delle camere di sfiduciare il Governo.

Il procedimento prevede la presentazione della mozione firmata da almeno un decimo dei componenti di una camera, messa in votazione dopo almeno tre giorni dall’avvenuta presentazione. La ragione di questa dilazione è semplice: il Costituente ha voluto evitare voti a sorpresa finalizzati a mettere in difficoltà la maggioranza.

L’esito positivo di una mozione di sfiducia apre la c.d. crisi parlamentare che conduce alla caduta del governo, dalla quale non per forza deriva lo scioglimento delle camere, che avverrà solo se non sarà possibile individuare un nuovo governo capace di ottenere la fiducia del Parlamento.

Qualche pillola in più:

Il nostro ordinamento contempla anche la sfiducia al singolo ministro. L’istituto è stato ritenuto legittimo dalla Corte costituzionale. Il caso recente della presentazione di una mozione di sfiducia contro il ministro Boschi, in seguito al caso banca Etruria, è un esempio della funzione che tale istituto sta assumendo nel nostro ordinamento. È chiaro che la mozione di sfiducia al singolo ministro rappresenta anche uno strumento nelle mani dell’opposizione; quest’ultima, se vede accettata la fiducia, potrà determinare una crisi all’interno del Consiglio dei ministri e una necessaria ridiscussione all’interno della coalizione di maggioranza. Nella peggiore delle ipotesi l’opposizione potrà comunque contare su una rinnovata visibilità mediatica. Tuttavia, è bene precisare che delle molte mozioni di sfiducia al singolo ministro presentate nel corso della storia repubblicana, solo una ha avuto esito positivo: la sfiducia al Ministro Mancuso, il 19 ottobre 1995.

In questi settant’anni di Repubblica, le crisi parlamentari sono state pochissime (due: Governo Prodi I nel 1998 e Governo Prodi II nel 2008), nei restanti casi il governo è sempre caduto per iniziativa propria. Le ragioni che determinano le dimissioni del governo, diverse dall’apertura di crisi parlamentari, possono riguardare sia questioni prettamente parlamentari, per es. il voto contrario su un provvedimento ritenuto di rilevanza strategica per la prosecuzione del mandato oppure, più frequentemente, per questioni a carattere squisitamente politiche: rapporti tra partiti interni alla coalizione di maggioranza; risultati elettorali regionali o locali negativi.

La riforma costituzionale approvata di recente dal Parlamento che sarà oggetto di referendum il prossimo autunno, introduce elementi di modifica al rapporto fiduciario sopra descritto. Uno degli obiettivi della riforma costituzionale è proprio quello di superare il bicameralismo paritario (che assegna alle due camere le stesse funzioni) attraverso un sistema differenziato. Per questo, nel testo della riforma costituzionale si prevede che solo alla Camera dei Deputati, e non più anche al Senato, spetti la titolarità del rapporto fiduciario. Infatti l’art. 25 del disegno di legge (Disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del CNEL e la revisione del titolo V della parte II della Costituzione) dispone che il rapporto fiduciario debba intercorrere tra Camera dei Deputati e governo. Del resto, il ruolo e la funzione del Senato cambiano profondamente: non più assemblea elettiva, al pari della Camera, bensì camera rappresentativa delle regioni e delle autonomie locali (ampio spazio alla riforma verrà riservato in articoli successivi).

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