Il diritto d’asilo: pillole per alleviare la confusione

La storia degli ultimi anni ha posto al centro del dibattito pubblico la questione dei migranti, spesso indicati in maniera non corretta secondo la generale espressione “immigrati clandestini”. Tuttavia quando si affronta tale questione occorre porre particolare attenzione alle scelte lessicali, poiché l’ordinamento italiano, anche in virtù delle norme prodotte dall’ordinamento dell’UE e da quello internazionale, prevede discipline sostanzialmente diverse a seconda delle diverse tipologie di migranti. In particolare esiste una differenza particolarmente significativa tra la disciplina prevista per i c.d. migranti economici, i quali, cioè giungono in Italia per sfuggire alla povertà e alla mancanza di lavoro nel proprio Paese d’origine e i migranti che, al contrario, hanno accesso ad una delle forme di protezione internazionale che verranno illustrate nel presente contributo.

FILE - In this Tuesday, Sept. 1, 2015 file photo, a Hungarian police officer looks through binoculars as he checks the border for refugees entering the country illegally next to the town of Roszke, Hungary. In the 28-nation EU, some countries have sought to block the unprecedented flow of migrants fleeing war or poverty in the Middle East and Africa. (AP Photo/Santi Palacios, File)
In this Tuesday, Sept. 1, 2015 file photo, a Hungarian police officer looks through binoculars as he checks the border for refugees entering the country illegally next to the town of Roszke, Hungary. In the 28-nation EU, some countries have sought to block the unprecedented flow of migrants fleeing war or poverty in the Middle East and Africa. (AP Photo/Santi Palacios, File)

A livello generale, è utile sottolineare che una prima ed essenziale disciplina della condizione giuridica dello straniero è contenuta nell’art. 10 della Costituzione. In particolare l’art. 10, comma 2, della Costituzione sancisce che la condizione giuridica dello straniero deve essere disciplinata dalla legge la quale, a sua volta, deve adeguarsi agli obblighi di diritto internazionale sottoscritti dallo Stato italiano.

L’art. 10, comma 3, della Costituzione italiana, inoltre, riconosce il diritto d’asilo all’apolide o  al cittadino proveniente da un Paese in cui sia impedito l’effettivo esercizio delle libertà democratiche riconosciute dalla Repubblica italiana, a prescindere, dunque, dal riconoscimento formale delle stesse. Ciò significa che, se un Paese che riconosce formalmente i diritti fondamentali, nei fatti ne impedisce l’esercizio, l’ordinamento italiano è tenuto ad accogliere e far soggiornare al suo interno i cittadini di quel Paese, a prescindere dal fatto che il richiedente abbia subito o meno persecuzioni o concrete limitazioni delle proprie libertà.

In Italia, la disciplina relativa ai cittadini stranieri è contenuta in una molteplicità di atti normativi,  tra cui il  Testo Unico dell’immigrazione, D.Lgs. n. 286/1998, nel quale, oltre alle regole relative all’ingresso, al soggiorno e all’espulsione dello straniero, è espressamente chiarito che allo straniero comunque presente sul territorio italiano sono riconosciuti i diritti fondamentali della persona umana. Allo straniero regolarmente presente sul territorio, inoltre, sono riconosciuti i diritti civili attribuiti ai cittadini italiani, ed egli è tenuto all’osservanza degli obblighi previsti dalla legge.

Tuttavia la legge sul diritto di asilo prevista dall’art. 10 Comma 3, della Costituzione non è mai stata adottata; pertanto la disciplina si ricava da molti atti normativi, che recepiscono nell’ordinamento interno varie norme di diritto internazionale ed europeo. Inoltre, in assenza di una legge ad hoc in tema di asilo, agli stranieri che ne fanno richiesta, al momento si applica, dove compatibile, l’articolata disciplina sui rifugiati (species del più ampio genus dell’asilo). Per questo la materia può risultare confusa o di difficile ricostruzione sia per il cittadino italiano che vuole comprendere a fondo la questione del diritto d’asilo, sia per lo straniero che vuole esercitare tale diritto.

Una prima disciplina sull’asilo deriva dalla sottoscrizione ed esecuzione della Convenzione di Ginevra del 28 luglio del 1951, sullo status dei rifugiati. Tale condizione è riconosciuta a chi, per motivi di razza, religione, nazionalità, appartenenza ad un determinato gruppo sociale o per le sue opinioni politiche, abbia timore di essere perseguito nel proprio Paese di appartenenza.

La Convenzione prevede anche il fondamentale principio di non refoulement, ovverosia il divieto per gli Stati contraenti di espellere un rifugiato verso le frontiere di Paesi in cui la sua vita o la sua libertà sarebbero seriamente minacciate a causa dei motivi sopra indicati.

Il diritto d’asilo è oggi riconosciuto anche dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (art. 18 Carta di Nizza). L’UE, inoltre, sta progressivamente sviluppando una politica comune a tutti gli Stati membri in materia di asilo, protezione internazionale e protezione temporanea.

Proprio nell’ambito di tale obiettivo il Regolamento di Dublino III, insieme ad alcune direttive europee, detta la disciplina di base relativa alla gestione delle richieste d’asilo che vengono indirizzate ai diversi Paesi europei. L’Unione europea, infatti, ha tentato di armonizzare le politiche di tutti gli stati membri in materia di diritto d’asilo, al fine di creare una politica comune, elemento fondamentale per la creazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia aperto a tutti quanti cercano legittimamente protezione in Europa.

Ai sensi del Regolamento di Dublino ogni domanda di asilo può essere esaminata da un solo Paese membro: la scelta del Paese a cui rivolgere la domanda è legata a diversi criteri, a seconda che il richiedente sia giunto sul territorio europeo in maniera regolare o irregolare, che abbia parenti già regolarmente residenti in uno degli stati europei e che sia un minore.

Se lo straniero giunge in maniera irregolare in UE, sprovvisto di documenti (perché per esempio fugge da un Paese in guerra o in cui è vittima, o ha fondato timore di esserlo, di persecuzioni da parte delle autorità statali), ai sensi del sistema di Dublino dovrà rivolgere la richiesta di asilo al primo Paese europeo in cui avrà avuto accesso.

Se invece l’arrivo sarà regolare, rileveranno anche gli altri criteri, per cui per esempio l’individuo  dovrà chiedere asilo nel Paese in cui risiede legalmente e nel caso di richiedente minorenne lo Stato competente a ricevere la domanda sarà quello in cui risiedono legalmente i parenti del minore, purché ciò sia nel migliore interesse per quest’ultimo

In generale, una volta giunto in un Paese UE, lo straniero, a seconda dei requisiti in suo possesso, ha accesso a diverse forme di protezione internazionale, che l’Italia è tenuta a riconoscergli:

  • Lo straniero può ottenere lo status di rifugiato, che rappresenta il riconoscimento da parte dello Stato di un cittadino quale rifugiato ai sensi della Convenzione di Ginevra.
  • In alternativa, può accedere allo status di protezione sussidiaria. Questa viene riconosciuta allo straniero che, pur non avendo i requisiti per ottenere lo status di rifugiato, ha il fondato motivo di ritenere che se tornasse nel proprio Paese di origine, o di provenienza nel caso di un apolide, correrebbe il rischio di subire un grave danno. Per grave danno si intende o la condanna a morte, o l’esecuzione di una pena di morte; la tortura o altra forma di trattamento inumano e degradante; la minaccia grave e individuale alla vita o alla persona di un civile derivante dalla violenza indiscriminata in situazioni di conflitto armato interno o internazionale.

Pertanto, al titolare di uno di tali status l’ordinamento italiano concede un permesso di soggiorno di durata quinquennale rinnovabile. Lo Stato italiano, inoltre, deve garantire una serie di tutele ai richiedenti asilo, sin dal momento in cui essi manifestano l’intenzione di procedere a tale richiesta, la quale deve essere in ogni caso analizzata da parte delle autorità statali, nei modi previsti dalla legge. Per esempio, lo Stato è tenuto a fornire informazioni utili ai richiedenti asilo nella loro lingua o, comunque, in una lingua ad essi comprensibile; a concedere loro un permesso di soggiorno temporaneo valido per sei mesi; a provare ad assicurare l’unità del nucleo famigliare.

Nel caso in cui il richiedente sia giunto sul territorio nazionale in maniera irregolare, oppure nell’ipotesi in cui occorra procedere all’individuazione della sua identità o nazionalità, dovrà essere trattenuto presso i Centri di accoglienza per richiedenti asilo (c.d. CARA). Una volta terminate le procedure relative alla identificazione del richiedente, alla verbalizzazione della domanda e all’avvio della procedura di esame, lo straniero sprovvisto di mezzi sufficienti a garantire una qualità di vita adeguata a sé e alla propria famiglia, qualora ne faccia richiesta, ha accesso alle misure di accoglienza del Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati (c.d. SPRAR), gestite dagli enti locali. Le risorse destinate a tale servizio derivano dal Fondo nazionale per le politiche e i servizi dell’asilo, istituito presso il Ministero dell’interno finanziato da fondi statali, da risorse provenienti dal Fondo europeo per i rifugiati e da contributi e donazioni eventualmente provenienti da privati. Inoltre, nel predisporre le misure di accoglienza per i singoli richiedenti, le autorità statali devono tenere conto delle specifiche condizioni dei soggetti più vulnerabili, come donne in stato di gravidanza, anziani, minori non accompagnati, persone  affette da gravi malattie o disturbi mentali, ecc.

Infine, la normativa europea prevede, altresì, una misura di protezione eccezionale, la protezione temporanea per gli sfollati nel caso di afflusso massiccio di stranieri provenienti da Paesi in guerra. Essa ha durata massima  di 6 mesi, rinnovabile fino ad un massimo di 3 anni.

Qualche pillola in più:

  • La grave situazione politica e umanitaria che negli ultimi anni sta caratterizzando la vita di Paesi come Siria e Libia ha determinato un forte aumento delle richieste di asilo da parte di persone provenienti da tali Stati, le quali, solitamente, attraversano in Mediterraneo per raggiungere le coste europee. Per tale motivo, dunque, Grecia e Italia sono tra i Paesi europei che registrano ogni anno un elevato numero di ingressi di stranieri richiedenti asilo, generalmente sprovvisti di documenti i quali secondo il Regolamento di Dublino devono far richiesta nel Paese in cui per primo arrivano.
  • Secondo i dati forniti dall’UNHCR, l’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati, nel 2016 sono giunte in Europa – attraverso il Mar Mediterraneo – 197.696 persone, il 41% delle quali proveniente dalla Siria. In Grecia sono arrivate 156.261 persone, mentre in Italia il numero di migranti giunti dal Mediterraneo è pari a 40.532.
  • Grecia e Italia sono stati più volte condannati dalla Corte Europea dei dritti dell’uomo e dalla Corte di Giustizia dell’Unione europea a causa della violazione delle norme in materia di diritto d’asilo. In particolare essi sono stati condannati per non aver predisposto un adeguato sistema di gestione delle procedure di protezione internazionale e per aver violato il divieto di non refoulement, respingendo i richiedenti asilo, sia singolarmente che in gruppo, verso paesi in cui vi era il fondato rischio che gli stessi potessero subire trattamenti inumani e degradanti.
  • L’UE ha tra i propri obiettivi quello di creare un sistema comune di asilo tra i vari Paesi membri. Ad oggi, tuttavia, il traguardo risulta ancora lontano e non è stato predisposto un meccanismo di redistribuzione delle domande di protezione internazionale all’interno dell’UE, attraverso il c.d. meccanismo delle quote, in base al quale ciascuno Stato membro dovrebbe farsi carico di un determinato numero di richiedenti asilo. Occorre, però, sottolineare che il Regolamento di Dublino II non fa cenno a tale possibilità ma evoca soltanto misure di solidarietà ritenute opportune nel caso di pressioni sul sistema di asilo di un Paese membro, concretizzatisi sino ad oggi prevalentemente in misure economiche.
  • La mancata previsione del sistema delle quote grava in maniera maggiore sugli Stati posti geograficamente al confine dell’UE, Grecia e Italia fra tutti, i quali rappresentano dunque il primo Paese di arrivo e conseguentemente l’unico competente alla valutazione della domanda di asilo e alla realizzazione delle condizioni di accoglienza dei migranti.
  • Il sistema realizzato dal Regolamento di Dublino provoca, dunque, considerevoli problematiche all’interno dell’UE. Infatti, spesso, i richiedenti asilo giungono in terre di confine, come Grecia e Italia, con l’obiettivo di raggiungere altri Paesi UE, in cui, ad esempio vi risiedono già i propri famigliari. Tuttavia, per sottrarsi al meccanismo in base al quale l’unico Paese competente all’esame della domanda di asilo è quello del primo ingresso, i migranti tentano di sottrarsi alle procedure di identificazione predisposte dalle autorità locali, nella speranza di poter proseguire il proprio viaggio verso un altro Stato.
  • Le misure straordinarie di ricollocamento e reinsediamento adottate dal Consiglio europeo nell’ambito della previsione dell’art. 78, comma 3, TFUE – il quale prevede la possibilità di adottare misure temporanee a favore di Stati membri che si trovino a dover affrontare massicci ed improvvisi afflussi di cittadini di Paesi tersi – risultano insoddisfacenti, così come evidenziato nella relazione della Commissione europea del 12 aprile 2016 nella quale sono forniti gli aggiornamenti sui progressi registrati dalle misure adottate dagli Stati europei per attuare il meccanismo di ricollocazione di emergenza e il programma europeo di reinsediamento.
  • Le vicende degli ultimi anni hanno, tra l’altro, avuto ripercussioni all’interno del c.d. Spazio Schengen (cui sarà dedicato un apposito post), poiché alcuni Paesi facenti parte di tale area hanno ripristinato temporaneamente i controlli alle frontiere al fine di reagire all’arrivo dei richiedenti asilo, con ovvie ripercussioni anche sulla libertà di circolazione dei cittadini europei.
  • Al fine di ostacolare la migrazione irregolare proveniente dalla Turchia, il 18 marzo 2016 i capi di Stato o di governo dell’Unione e la Turchia hanno sottoscritto un accordo che prevede il rinvio dei migranti irregolari giunti in Europa attraverso la Turchia a partire dal 20 marzo 2016. Tale rinvio dovrà avvenire nel rispetto del diritto internazionale ed europeo, per cui non potrà essere violato il divieto di espulsioni collettive. Per ciascun cittadino siriano inviato in Turchia dalle isole greche, un altro cittadino siriano verrà ricollocato dalla Turchia in UE in cui si procederà all’analisi della sua richiesta d’asilo. Tali misure sono però adottate in via temporanea, al solo fine di affrontare l’emergenza umanitaria in corso.
  • In virtù di tale accordo l’UE si è impegnata ad accelerare le procedure per la liberalizzazione dei visti a favore dei cittadini turchi, con l’obiettivo di abolire tale obbligo entro la fine del giugno 2016. L’UE, inoltre, si è impegnata a stanziare 3 miliardi di euro per il finanziamento di progetti per i rifugiati entro il mese di marzo 2016, con l’impegno di versare altri 3 miliardi entro la fine del 2018.
  • Infine sembra utile un breve cenno ad  una proposta di recente avanzata dal Presidente del Consiglio Renzi al Presidente del Consiglio europeo, Donald Tusck, e al Presidente della Commissione europea, Jeane-Claude Juncker. Tale proposta, nota come “Migration compact” prevede alcune misure articolate e sistematiche di gestione dei flussi di richiedenti asilo, finora gestiti soltanto nell’ottica dell’emergenza. Tra le misure proposte vi sono progetti di investimento ad alto impatto sociale ed infrastrutturale da realizzarsi in alcuni Paesi africani, da concordarsi con gli stessi; la cooperazione in materia di sicurezza, la previsione di quote per lavoratori provenienti da Paesi africani che si impegnino a cooperare con l’UE attraverso un rafforzamento dei controlli alle frontiere e di misure volte a favorire l’incontro tra domanda e offerta di lavoro.
  • Tale proposta è stata formulata al fine di ottenere un’ampia cooperazione tra i Paesi europei in materia di gestione dei flussi migratori, nella convinzione che la crisi migratoria e il rifiuto di alcuni Stati ad operare in maniera solidale con quelli maggiormente colpiti dal fenomeno, insieme ad un, talvolta irragionevole, ripristino dei controlli alle frontiere, stia mettendo a dura prova l’intero assetto dell’UE. Al momento la proposta italiana è all’esame dei competenti organi europei.
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