Impeachment: maneggiare con cura!

Recenti vicende internazionali e interne hanno riportato al centro del dibattito il tema dell’impeachment, ma l’uso spesso improprio del termine ha ingenerato molta confusione qui in Italia: ecco una pillola per chiarire le idee.

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L’istituto del cd. “impeachment” rappresenta in molti ordinamenti costituzionali uno degli strumenti più forti di controllo sull’operato del Capo dello Stato. Il fine ultimo dell’impeachment è di arrivare alla destituzione o rimozione del Presidente dalla carica, ma lo stesso avvio del procedimento può comportare l’effetto politico di porre il Presidente in una situazione di insostenibile pressione mediatica e giudiziaria, tale da costringerlo alle dimissioni.

Si tratta di un elemento tipico, storicamente, degli ordinamenti con forma di governo presidenziale; per quanto riguarda il nostro ordinamento, che invece è una forma di governo parlamentare, il termine è usato impropriamente.

Gli ordinamenti presidenziali, per esempio gli Stati Uniti d’America, concentrano nelle mani del Presidente della Repubblica non solo poteri simbolici di rappresentanza e di garanzia, ma gli attribuiscono altresì il ruolo di capo del Governo, conferendogli così un ruolo non neutro, ma volto al perseguimento di un programma politico. Da ciò derivano ampi poteri ma anche una responsabilità presidenziale estesa. Il Presidente della Repubblica peraltro non è responsabile politicamente di fronte alle Camere con le quali non instaura alcun rapporto fiduciario (come invece avviene nelle forme di governo parlamentare come il nostro).  Per queste ragioni, l’impeachment diventa lo strumento per esercitare una forma di controllo sull’operato del Presidente per far valere la sua responsabilità giuridico-costituzionale  nei casi di reati particolarmente gravi che sono elencati dalle singole costituzioni che contemplano questo istituto.

Il giudizio si svolge in Parlamento, caratteristica del procedimento che evidenzia la connotazione politica del giudizio di impeachment.

Guardando ai casi concreti di impeachment, emblematico è per esempio quello nei confronti del Presidente USA Richard Nixon, per abuso di potere (si riteneva avesse ostacolato le indagini sullo scandalo del Watergate), il quale nel 1974 si dimise dalla carica pochi giorni prima del giudizio in Parlamento.

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Recentissimo è l’impeachment nei confronti della Presidente del Brasile Dilma Rousseff. Entrambe le Camere del Parlamento brasiliano hanno deliberato nel Maggio 2016 la sospensione per 6 mesi dall’incarico a seguito delle accuse di falso in bilancio e truffa internazionale ai danni delle banche nei cui confronti il Brasile era debitore.

Per quanto riguarda l’ordinamento italiano, la nostra Costituzione prevede all’art. 90 la “messa in stato d’accusa” del Presidente della Repubblica, che non coincide con l’impeachment. Il termine inglese, spesso usato dai giornalisti anche per i nostri Presidenti, è improprio dal momento che quello italiano è un istituto basato su presupposti differenti e che consta di una procedura altrettanto differente dall’impeachment in senso proprio.

In primo luogo, infatti, il nostro Presidente della Repubblica ha funzioni di rappresentanza dell’unità nazionale e di garanzia del corretto funzionamento delle istituzioni; egli non detiene poteri di politica attiva e non è a capo del Governo.

L’art. 90 Cost. prevede per il Presidente una forma di irresponsabilità giuridica per tutti gli atti compiuti nell’esercizio delle sue funzioni a meno che non commetta uno dei seguenti reati:

  1. Alto tradimento nei confronti della Patria
  2. Attentato alla Costituzione

Entrambi sintetizzano le sole situazioni in cui il Presidente è giuridicamente responsabile degli atti compiuti nell’esercizio delle sue funzioni.

Ancorché si prestino a un’interpretazione molto ampia, queste due tipologie di reato presidenziale vanno, però, intese come atti e comportamenti così gravi da alterare il funzionamento dell’ordinamento: non basta aver violato la Costituzione per mettere in stato d’accusa il Presidente, ma serve qualcosa di più grave che possa metter in serio pericolo tutta la nostra impalcatura istituzionale.

La procedura prevede l’intervento del Parlamento in seduta comune a maggioranza assoluta (Camera e Senato insieme) solo nella fase iniziale, cioè per decidere se mettere il Presidente in stato d’accusa o meno, a seguito di un’accurata raccolta di prove svolta dal Comitato parlamentare per i procedimenti d’accusa (artt. 12 e 13 l. Cost. 1/1953 e artt. 5-12 l.219/1989).

L’art. 134 Cost. affida la decisione sulle accuse alla Corte costituzionale, che normalmente è composta da 15 giudici, ma in questo speciale giudizio sarà integrata da 16 membri, estratti a sorte da una lista di 45 nomi compilata dal Parlamento in seduta comune ogni 9 anni. L’aggregazione dei giudici popolari e non togati manifesta l’intenzione dei Padri costituenti di affidare il giudizio sul Presidente della Repubblica a un collegio composto da due componenti: la prima, i 15 giudici della Corte costituzionale, si contraddistingue per la sua qualificazione tecnico-giuridica, la seconda per quella politico-istituzionale. Quest’ultima, peraltro, costituisce la maggioranza del Collegio giudicante. Tale circostanza dimostra che l’intenzione dei Costituenti era quella di attribuire a questa componente un peso determinante nel verdetto finale, per sottolineare la valenza politica e il carattere popolare della valutazione della responsabilità giuridico-costituzionale del Presidente della Repubblica.

In Italia, tra le tante richieste avanzate al Comitato parlamentare per i procedimenti d’accusa nei confronti dei vari Presidenti della Repubblica succedutisi, senza dubbio i più noti sono quello nei confronti del Presidente Leone (per suoi presunti coinvolgimenti nella vicenda Lockeed), che in ragione di ciò si dimise il 15 giugno 1978 e negli anni ’90 quello nei confronti del Presidente Cossiga (per le sue esternazioni dai toni molto accesi nei confronti degli attori politici dell’epoca).

Più di recente, si ricorda la vicenda che ha coinvolto l’allora presidente Giorgio Napolitano con la richiesta avanzata dal M5S e conclusasi, nel Febbraio 2014, con l’archiviazione da parte del Comitato per i procedimenti d’accusa. Il Comitato ha ritenuto i motivi della richiesta infondati, poiché rappresentavano ipotetiche violazioni della Costituzione non comunque così gravi da integrare l’attentato alla Costituzione.

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