Brexit: who wants to leave (forever)?

Immagine: Dave Kellam (Flickr: Flagging Support) [CC BY-SA 2.0], via Wikimedia Commons
Immagine: Dave Kellam (Flickr: Flagging Support) [CC BY-SA 2.0], via Wikimedia Commons
Il 23 giugno 2016, i cittadini del Regno Unito (ma anche i cittadini della Repubblica di Irlanda e degli Stati del Commonwealth residenti nel Regno Unito) sono stati chiamati a votare su un referendum relativo alla permanenza, o meno, del Regno Unito all’interno dell’Unione Europea, la cosiddetta Brexit (da British Exit).

Com’è noto, poco più della maggioranza dei votanti si è espressa in favore dell’uscita (Leave) del Regno Unito dall’UE (51,9%), con un’affluenza del 72,2% degli elettori.

Al risultato della consultazione dovrebbe ora seguire l’apertura ufficiale del procedimento che porterà il Regno Unito fuori dall’Unione Europea.

Ma procediamo con ordine.

Con il Trattato di Lisbona (entrato in vigore nel 2009), l’Unione Europea si è dotata di un meccanismo per consentire ai suoi Stati membri di recedere dai Trattati. Fino ad allora, infatti, era prevista solo una procedura di adesione.

La disciplina del recesso dall’Unione Europea è contenuta nell’art. 50[1] del T.U.E. (il Trattato sull’Unione Europea) il quale prevede le seguenti fasi:

  1. Decisione di recesso da parte dello Stato membro;
  2. Comunicazione della decisione di recesso al Consiglio europeo;
  3. Negoziazione tra Unione e Stato membro sulle modalità di recesso e approvazione dell’Accordo di recesso;
  4. Cessazione dell’applicazione dei Trattati allo Stato (ex) membro, dall’entrata in vigore dell’Accordo o (in ogni caso) due anni dopo la notifica della decisione di recesso (a meno di una proroga su accordo di entrambe le parti).

Si prevede anche la possibilità che lo Stato che abbia lasciato l’Unione decida successivamente di aderirvi di nuovo. In quel caso, deve procedersi secondo il meccanismo previsto in generale per l’adesione di nuovi Stati (art. 49 T.U.E.[2]).

Fino ad oggi, nessuno Stato aveva avviato la procedura per il recesso dall’Unione Europea.

Gli unici episodi che hanno comportato una “riduzione” del territorio dell’allora Comunità Economica Europea (ovvero l’organizzazione poi assorbita dall’attuale Unione Europea) riguardano la Groenlandia che ha ottenuto, nel 1985 (a seguito di referendum), l’esclusione del proprio territorio dall’applicazione dei Trattati (pur continuando a far parte del Regno di Danimarca e conservando uno status speciale nei rapporti con la Comunità), e, prima ancora, l’Algeria, che nel 1962 proclamò l’indipendenza dalla Francia.

Gli elettori del Regno Unito si erano già espressi, in passato, sull’adesione Comunità Europea, per la precisione nel 1975, solo due anni dopo l’ingresso nella Comunità. In quell’occasione, oltre il 67% dei votanti si espresse a favore della permanenza.

Tuttavia, dal 1975 ad oggi l’ordinamento “comunitario” ha subito significative modifiche, nella direzione di una maggiore coesione politica ed economica tra gli Stati. Inoltre, la Comunità, poi Unione, si è progressivamente allargata per arrivare a contare, nel 2013 ben 28 Stati membri (partendo da 6 Stati fondatori: Francia, Germania, Italia, Olanda, Belgio e Lussemburgo[3]).

La partecipazione del Regno Unito all’Unione Europea è sempre stata caratterizzata da una sorta di regime di specialità: il Regno Unito in più occasioni ha ottenuto la non applicazione di specifiche clausole e trattati.

Negli ultimi anni, tuttavia, la crescente popolarità delle forze politiche apertamente antieuropeiste, e l’affermazione di posizioni “euroscettiche” anche all’interno dei principali partiti britannici (e in particolare del Partito Conservatore di cui è espressione l’attuale premier David Cameron) hanno posto le condizioni politiche per una nuova consultazione degli elettori sulla permanenza del Regno Unito nell’UE.

In questo contesto, pertanto, il Parlamento britannico ha approvato un’apposita legge per consentire una consultazione sull’Unione Europea (European Union Referendum Act 2015).

La legge prescriveva l’indizione di un referendum (da tenere entro il 31 dicembre 2017) sulla permanenza del Regno Unito quale membro dell’Unione Europea (A referendum is to be held on whether the United Kingdom should remain a member of the European Union).

Il quesito proposto agli elettori era il seguente: “Should the United Kingdom remain a member of the European Union or leave the European Union?” (Il Regno Unito dovrebbe restare un membro dell’Unione Europea, oppure lasciare l’Unione Europea?).

Il testo delle risposte alternative era invece il seguente:

“Remain a member of the European Union” (Restare un membro dell’Unione Europea)
“Leave the European Union” (Lasciare l’Unione Europea)

Alla consultazione, come anticipato, hanno preso parte non solo i cittadini britannici residenti nel Regno Unito, ma anche i cittadini della Repubblica di Irlanda e dei Paesi del Commonwealth ove residenti in Regno Unito o a Gibiliterra, e i cittadini britannici residenti all’estero da meno di 15 anni.

La legge non ha previsto che il referendum avesse natura vincolante, pertanto si tratta – giuridicamente – di un referendum “consultivo”.

Inoltre, non era previsto alcun quorum strutturale (per la “validità” della consultazione). In altre parole, qualunque fosse stato il numero di elettori che si fosse recato alle urne, la consultazione sarebbe stata comunque valida.

Ad ogni modo, gli studiosi e gli osservatori concordano nel ritenere estremamente improbabile che le istituzioni britanniche possano discostarsi dall’esito del referendum.

A meno di imprevedibili mutamenti del quadro politico, pertanto, appare scontato che il Parlamento ed il Governo britannici procederanno nei prossimi mesi ad avviare formalmente la procedura per il recesso.

Tuttavia, a seguito dell’annuncio delle dimissioni del premier David Cameron (che pur avendo favorito l’indizione del referendum auspicava un esito opposto della consultazione), è plausibile che il procedimento venga avviato dal futuro governo.

Sul piano politico, la vittoria del fronte del “Leave”, da una parte ha animato i movimenti euroscettici di altri Paesi dell’Unione che ora auspicano simili consultazioni anche nei propri Stati. Dall’altra parte, la distribuzione disomogenea del voto all’interno del Regno Unito (con la netta prevalenza dell’opzione “Remain” nel territorio scozzese e dell’Iranda del Nord – oltre che nella circoscrizione londinese), ha riaperto le rivendicazioni separatiste e indipendentiste scozzesi e nordirlandesi.

Allo stesso tempo, sta riscontrando un significativo successo una petizione lanciata su una piattaforma online ufficiale del Regno Unito (che in queste ore conta quasi quattro milioni di sottoscrizioni) con la quale si chiede una modifica della Referendum Act del 2015 che fissi un quorum di validità della consultazione tale da imporre un nuovo referendum se, come in effetti è avvenuto, nel primo voto si fosse registrata un’affluenza minore del 75% e nessuna delle opzioni avesse raggiunto almeno il 60% delle preferenze.

Secondo la legislazione del Regno Unito, tali petizioni, laddove ottengano un numero minimo di firme possono imporre al Governo (10mila firme) e al Parlamento (100mila firme) di esprimersi in merito al loro contenuto, senza – ovviamente – alcun vincolo di conformazione. In altre parole, Governo e Parlamento dovranno aprire una discussione sulla richiesta presentata dai cittadini, ma non dovranno necessariamente accoglierla.

In questo caso, sebbene la petizione sia stata lanciata anteriormente alla data del referendum, è estremamente improbabile che il Parlamento accetti di modificare a posteriori la disciplina di una consultazione che si è già tenuta.

Inoltre, l’assenza di rigidi meccanismi di autenticazione per la sottoscrizione della petizione (è sufficiente dichiarare di essere cittadini o residenti in Regno Unito e fornire un indirizzo e-mail) è stata duramente contestata, per la denuncia di presunte frodi che avrebbero gonfiato notevolmente il numero di sottoscrittori.

E in Italia?

Anche in Italia alcune forze politiche, sulla scia della “Brexit”, hanno manifestato l’intenzione di promuovere una consultazione analoga nel nostro Paese.

Ma è possibile?

L’obiettivo non appare perseguibile mediante il ricorso all’istituto del referendum abrogativo disciplinato dall’art. 75 della Costituzione, perché una consultazione del genere finirebbe per ricadere all’interno delle materie per cui è prevista l’inammissibilità (leggi di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali, nonché le leggi a queste connesse) e, al contempo, si porrebbe indirettamente in contrasto con alcune disposizioni costituzionali (tra cui il primo comma dell’art. 117 Cost. che sancisce, per il legislatore, il rispetto “dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali”).

Sarebbe, invece, astrattamente possibile procedere con una consultazione che sia, però, disciplinata da una legge costituzionale ad hoc (approvata, quindi, mediante il procedimento aggravato previsto all’art. 138 e già illustrato in un precedente post), come già avvenne per il referendum consultivo del 18 giugno 1989 (“Ritenete voi che si debba procedere alla trasformazione delle Comunità europee in una effettiva Unione, dotata di un Governo responsabile di fronte al Parlamento, affidando allo stesso Parlamento europeo il mandato di redigere un progetto di Costituzione europea da sottoporre direttamente alla ratifica degli organi competenti degli Stati membri della Comunità?”) indetto a seguito dell’approvazione della legge costituzionale n. 2 del 1989.

____________________________________

[1] Art. 50 TUE: “1. Ogni Stato membro può decidere, conformemente alle proprie norme costituzionali, di recedere dall’Unione.
2. Lo Stato membro che decide di recedere notifica tale intenzione al Consiglio europeo. Alla luce degli orientamenti formulati dal Consiglio europeo, l’Unione negozia e conclude con tale Stato un accordo volto a definire le modalità del recesso, tenendo conto del quadro delle future relazioni con l’Unione. L’accordo è negoziato conformemente all’articolo 218, paragrafo 3 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea. Esso è concluso a nome dell’Unione dal Consiglio, che delibera a maggioranza qualificata previa approvazione del Parlamento europeo.
3. I trattati cessano di essere applicabili allo Stato interessato a decorrere dalla data di entrata in vigore dell’accordo di recesso o, in mancanza di tale accordo, due anni dopo la notifica di cui al
paragrafo 2, salvo che il Consiglio europeo, d’intesa con lo Stato membro interessato, decida all’unanimità di prorogare tale termine.
4. Ai fini dei paragrafi 2 e 3, il membro del Consiglio europeo e del Consiglio che rappresenta lo Stato membro che recede non partecipa né alle deliberazioni né alle decisioni del Consiglio europeo e del Consiglio che lo riguardano.
5. Se lo Stato che ha receduto dall’Unione chiede di aderirvi nuovamente, tale richiesta è oggetto della procedura di cui all’articolo 49.”

[2] Art. 49 TUE: “1. Ogni Stato europeo che rispetti i valori di cui all’articolo 2 e si impegni a promuoverli può domandare di diventare membro dell’Unione. Il Parlamento europeo e i parlamenti nazionali sono informati di tale domanda. Lo Stato richiedente trasmette la sua domanda al Consiglio, che si pronuncia all’unanimità, previa consultazione della Commissione e previa approvazione del Parlamento europeo, che si pronuncia a maggioranza dei membri che lo compongono. Si tiene conto dei criteri di ammissibilità convenuti dal Consiglio europeo.
2. Le condizioni per l’ammissione e gli adattamenti dei trattati su cui è fondata l’Unione, da essa determinati, formano l’oggetto di un accordo tra gli Stati membri e lo Stato richiedente. Tale accordo è sottoposto a ratifica da tutti gli Stati contraenti conformemente alle loro rispettive norme costituzionali.”

[3]Gli attuali 28 Stati membri dell’Unione Europea sono: Austria, Belgio, Bulgaria, Cipro, Croazia, Danimarca, Estonia, Finlandia, Francia, Germania, Grecia, Irlanda, Italia, Lettonia, Lituania, Lussemburgo, Malta, Paesi Bassi, Polonia, Portogallo, Regno Unito, Repubblica Ceca, Romania, Slovacchia, Slovenia, Spagna, Svezia e Ungheria.

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