Perfetto ma non troppo: come cambia il bicameralismo

Una delle principali novità introdotte dalla riforma costituzionale è il superamento del c.d. bicameralismo perfetto attualmente previsto dalla Costituzione.

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La “perfezione” del vigente sistema bicamerale consiste nella completa equiparazione delle due camere, sia per quanto riguarda la fonte di legittimazione che le funzioni.

Tanto la Camera dei Deputati, quanto il Senato della Repubblica sono infatti espressione diretta del corpo elettorale, sebbene di fasce di età differenti (alla Camera si vota a partire dai 18 anni e si può essere eletti dai 25; per il Senato si vota dai 25 anni e ne servono 40 per essere eletti senatori) e di collegi elettorali in parte diversi (il Senato è eletto su base regionale, ad eccezione dei senatori a vita; alla Camera la ripartizione dei seggi avviene su base nazionale).

Inoltre, le due camere esercitano congiuntamente la funzione legislativa, quella di indirizzo politico (entrambe conferiscono la fiducia al Governo) e quella di controllo (ad esempio attraverso l’istituzione di commissioni parlamentari di inchiesta).

In particolare, per quanto riguarda la funzione legislativa, ogni disegno di legge deve essere approvato da entrambe le Camere nel medesimo testo prima di essere promulgato dal Presidente della Repubblica.

La riforma costituzionale Renzi-Boschi spezza la simmetria prevista dai costituenti, in favore di una differenziazione del ruolo delle due camere: una Camera dei Deputati come assemblea “politica”, i cui membri rappresentano la Nazione; un Senato della Repubblica espressione delle istituzioni territoriali.

Come cambiano la composizione e le funzioni dei due rami del Parlamento?

1. Composizione

Per quanto riguarda la composizione, le novità principali interessano il Senato (bisogna però ricordare che cambieranno anche le modalità di elezione della Camera, a seguito dell’approvazione dell’Italicum).

In primo luogo, la riforma prevede che i senatori non siano più eletti direttamente dal popolo e che il loro numero venga ridotto dagli attuali 315 a 100 (oltre agli ex Presidenti della Repubblica). Di questi:

  • 95 verranno eletti con metodo proporzionale e “in conformità con le scelte espresse dagli elettori per i candidati consiglieri” dai Consigli regionali e delle Province autonome di Trento e Bolzano fra i propri componenti (74) e fra i sindaci dei comuni del proprio territorio (21, uno per ogni regione e provincia autonoma). A ciascuna regione spetterà un numero di senatori proporzionale alla popolazione, ma comunque non inferiore a due. Le modalità di elezione dei senatori e di attribuzione dei seggi saranno disciplinate da una apposita legge approvata da entrambe le Camere, mentre per quanto riguarda la durata del mandato, questa coinciderà con quella dell’organo territoriale di appartenenza. Il Senato diventerà quindi un organo “permanente”, non soggetto a scioglimento.
  • I restanti 5 senatori saranno nominati dal Presidente della Repubblica fra personalità che si siano distinte per meriti sociali, scientifici, artistici e letterari. Essi, a differenza degli attuali senatori a vita, resteranno in carica per 7 anni, non rinnovabili.
  • La carica di senatore a vita “in senso stretto” spetterà di diritto esclusivamente agli ex Presidenti della Repubblica, cui si sommeranno i senatori a vita attualmente in carica.

2. Funzioni

Anche le funzioni attribuite a ciascuna delle due Camere muteranno.

La Camera dei deputati diverrà infatti titolare esclusiva del rapporto di fiducia con il Governo, e titolare principale della funzione legislativa e di quella di controllo.

Al Senato spetterà invece la rappresentanza delle istituzioni territoriali e il raccordo tra i diversi livelli di governo, sia a livello interno (cioè tra gli enti che costituiscono la Repubblica: Stato, Regioni, Comuni e Città metropolitane), che rispetto all’Unione Europea.

Il Senato sarà inoltre tenuto a valutare le politiche pubbliche, l’attuazione delle leggi dello Stato e l’attività delle pubbliche amministrazioni, e a esprimere, nei casi previsti dalla legge, pareri sulle nomine di competenza del Governo.

Vale la pena soffermarsi in particolare sulla funzione legislativa: questa infatti spetterà in via ordinaria alla sola Camera, mentre il grado di coinvolgimento del Senato varierà a seconda della materia oggetto di disciplina.

  • La nuova formulazione dell’art. 70, comma 1, elenca le leggi c.d. bicamerali (tra cui ad esempio quelle di rango costituzionale, le leggi di attuazione della costituzione in determinate materie, quali il referendum abrogativo, le leggi sull’ordinamento degli enti locali e le leggi di principio sulle associazioni fra comuni, le leggi relative alla partecipazione alla formazione e attuazione del diritto e delle politiche dell’Unione e la legge elettorale del Senato). In questi casi la funzione legislativa continuerà ad essere esercitata “collettivamente” dalle due Camere, cioè, come avviene oggi per la totalità degli atti legislativi, sarà necessaria l’approvazione di un testo identico da parte di entrambi i rami del Parlamento.
  • Negli altri casi (incluse le leggi di amnistia e indulto, le leggi di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali e la deliberazione dello stato di guerra), le leggi saranno approvate dalla sola Camera dei deputati. È tuttavia prevista l’immediata trasmissione al Senato di tutti i disegni di legge approvati: entro 10 giorni, un terzo dei senatori potrà richiedere l’esame del testo, da concludersi entro i successivi 30 giorni. La Camera sarà tenuta a pronunciarsi su tali proposte, non essendo tuttavia vincolata dalle eventuali modifiche proposte dal Senato.
  • L’esame da parte del Senato sarà automatico per le leggi di attuazione dell’art. 117, comma 4 (cioè le leggi statali che intervengono in materie di competenza residuale regionale: è la c.d clausola di supremazia, posta a tutela dell’unità della Repubblica e dell’interesse nazionale sulla quale ci soffermeremo in un apposito post futuro), per la legge di bilancio e quella di stabilità (nuovo art. 70, commi 4 e 5). Nel primo caso, cioè per le leggi che riguardano l’art. 117 Cost., la partecipazione del Senato sarà “rinforzata”: se il Senato approverà delle modifiche a maggioranza assoluta dei propri componenti, la Camera potrà decidere di non uniformarvisi solo raggiungendo la medesima maggioranza nella votazione finale. Negli altri casi invece la Camera potrà decidere a maggioranza semplice di non seguire le proposte del Senato.
  • Il Senato potrà esprimere osservazioni non vincolanti sugli atti e documenti all’esame della Camera e svolgere indagini conoscitive.
  • Sarà inoltre titolare del potere di iniziativa legislativa: questo non spetterà più, come oggi, a ciascun senatore, ma potrà essere esercitato attraverso la deliberazione a maggioranza assoluta di un disegno di legge, che la Camera sarà tenuta a esaminare entro i successivi 6 mesi.

Per quanto riguarda la funzione di controllo, il nuovo art. 82 conferma in capo alla Camera il potere di istituire commissioni di inchiesta “su materie di pubblico interesse”, attribuendo invece al Senato un ambito di indagine più circoscritto, limitato a materie di pubblico interesse “concernenti le autonomie territoriali”.

Infine, per quanto riguarda i poteri di nomina, il Parlamento in seduta comune continuerà a eleggere il Presidente della Repubblica (non è più prevista invece la partecipazione dei delegati regionali) e un terzo dei componenti del Consiglio Superiore della Magistratura, mentre “si sdoppierà” l’elezione dei 5 giudici della Corte costituzionale: 3 scelti dalla Camera, 2 dal Senato.

Qualche pillola in più:

  • Ai senatori eletti dai consigli regionali e delle province autonome spetterà, oltre al rimborso delle spese sostenute per l’esercizio del mandato, solo l’indennità stabilita per la carica di consigliere regionale o di sindaco.
  • Il bicameralismo perfetto è un unicum nel panorama internazionale, ed è stato oggetto di numerosi tentativi di riforma, nessuno dei quali ha avuto finora successo (per un elenco, vedere qui).
  • Il testo originario della Costituzione prevedeva una diversa durata in carica per Camera e Senato (rispettivamente 5 e 6 anni), determinando uno “sfasamento” tra l’elezione dei due rami del Parlamento, poi uniformata a 5 anni per entrambi i rami del Parlamento con la legge costituzionale 9 febbraio 1963, n. 2.
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