Sì o no alla riforma: la parola agli esperti (vol. II)

 

Mentre ci avviciniamo alla data del referendum, le nostre interviste doppie agli esperti del diritto costituzionale continuano.

qanda

Ecco a voi la seconda:

NO

CORRADO CARUSO

Ricercatore di Diritto costituzionale, Università di Bologna

LARA TRUCCO

 Professoressa associata di Diritto costituzionale, Università di Genova

1. Riforma costituzionale: quale il punto di forza e quale il tallone d’Achille?

Il superamento del bicameralismo perfetto è il ragguardevole obiettivo dalla riforma, conseguito attraverso l’attribuzione della funzione di indirizzo politico e del potere di “dire l’ultima parola” sulle leggi da approvare alla sola Camera dei deputati. L’introduzione di un Senato di rappresentanza degli interessi territoriali è coerente con l’organizzazione regionale del nostro Paese: finalmente vi sarà un’istituzione di collegamento tra le istanze emergenti dai territori e le decisioni del legislatore nazionale.

La scelta di avere una sola Camera “politica” dovrebbe ridurre la dispersione della sovranità popolare e lo sviamento della volontà generale da parte dei molteplici interessi micro-settoriali (promossi da lobby, da gruppi di pressione, ecc.) nel processo di produzione legislativa (come già ebbe modo di rilevare Pietro Ingrao, comunista e convinto monocameralista, dall’alto della sua esperienza da Presidente della Camera), accentuando la responsabilità di Governo e Parlamento di fronte ai cittadini.

Non mancano, certo, alcuni difetti, a partire dalla composizione del Senato (che c’entrano cinque senatori di nomina presidenziale? Perché prevedere l’elezione dei senatori da parte dei consigli regionali anziché ammettere di diritto i vertici degli esecutivi regionali?). Queste discrepanze non devono però sorprendere oltre misura: persino la Costituzione del 1948 contiene incoerenze che solo la prassi successiva ha contribuito a superare. Si pensi alla lettera dell’art. 89 Cost., secondo cui nessun atto del Presidente della Repubblica è valido se non controfirmato dal ministro “proponente”, disposizione che sembrerebbe raffigurare un Capo dello Stato mero passacarte del Governo, e che solo la prassi successiva ha contribuito a correggere (scongiurando conseguenze esiziali per la tenuta democratica del Paese: si pensi alla nomina presidenziale dei 5 giudici costituzionali); o, ancora, al bizzarro meccanismo che disciplina l’entrata in funzione del Governo, nominato dal Capo dello Stato e, successivamente, obbligato a presentarsi alle Camere per ottenerne la fiducia. Una procedura questa che ha portato al paradosso di esecutivi nominati dal Presidente della Repubblica ma incapaci, pochi giorni dopo, di ottenere il via libera dalle Camere (ad es. il governo Fanfani I, nel 1954).

Il punto è che le Costituzioni, così come le loro modifiche, non vanno valutate in termini meramente formali, ma devono essere considerate complessivamente, nel loro significato politico-istituzionale. Esse non nascono come Minerva dalla testa di Giove, ma sono prodotti umani figli di compromessi politici in circostanze storicamente date. Ne erano ben consapevoli quei Costituenti (come Vittorio Emanuele Orlando o Piero Calamandrei) che, pur non lesinando critiche radicali al testo della nuova Costituzione, non fecero mancare il proprio assenso al momento della votazione finale. In questo senso, le incertezze testuali della legge di revisione non sono tali da inficiarne l’obiettivo di fondo: rendere i cittadini arbitri dei governi e delle scelte fondamentali di politica nazionale.

Se si guarda alla riforma con la lente della “governabilità” il punto di forza è dato dall’instaurazione del rapporto fiduciario del Governo soltanto con la Camera dei deputati (dato che il Senato “non farà più crisi”), mentre il tallone d’Achille è costituito dal mantenimento di una forma di governo parlamentare “a debole razionalizzazione” (o, al più, a “razionalizzazione minimale”), non avendovi trovato spazio istituti adatti a rendere più efficace in contemporanea con la previsione di adeguati contropoteri l’azione del Governo – e/o, nel suo seno, di quello del Presidente del Consiglio e/o Primo Ministro – (ad es., “fiducia iniziale presunta”, “sfiducia costruttiva”, “norme antiribaltoni”), e/o che sono previsti a livello regionale (ad es., regola dello “simul stabunt simul cadent”), e/o ancora che hanno già superato positivamente il vaglio della Corte costituzionale (ad es., formalizzazione del potere del Presidente del Consiglio di proporre la revoca dei ministri…)..

2. Rapporti Camera-Senato: semplificazione/razionalizzazione o confusione?

La critica di una presunta, maggiore confusione dei rapporti tra Camera e Senato viene avanzata sotto il profilo dell’esercizio della funzione legislativa. Il rimprovero non coglie nel segno: solo in 16 casi, puntualmente definiti, il Senato eserciterà una funzione legislativa “piena”, mentre in tutti gli altri casi la camera delle autonomie avrà un mero compito di proposta. Le 14 ipotesi integrano leggi ad oggetto definito (non generiche materie) di natura ordinamentale, che non interessano l’ordinario processo di produzione normativa, e che per la maggior parte riguardano l’organizzazione amministrativa dei territori (ad. es. la legge che dovrà individuare le funzioni fondamentali degli enti locali). La maggiore complessità di alcuni articoli “riformati” rispetto alle disposizioni attuali (l’art. 70, ma anche l’art. 55) è conseguenza della scelta per il bicameralismo imperfetto: nel momento in cui si opta per due camere che fanno cose diverse, è necessario chiarire “chi fa cosa” (e “come” lo fa). A questo proposito, basti richiamare le norme assai dettagliate (ad es., l’art. 77) che regolano il procedimento legislativo della Costituzione tedesca, che adotta un sistema bicamerale che ricorda, in alcuni aspetti, il sistema prescelto dalla legge di revisione.

Un’ultima osservazione con riguardo all’attuale art. 70, che dispone: “la funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere”. All’apparente semplicità testuale, ha fatto riscontro, nella storia repubblicana, una grande complessità pratica: proprio per la difficoltà di arrivare a testi legislativi condivisi, il Governo ha scavalcato o coartato la produzione legislativa parlamentare, attraverso propri decreti aventi forza di legge, spesso reiterati decine di volte per impedirne la conversione in legge, o tramite la questione di fiducia posta su maxiemendamenti di origine governativa ai ddl in discussione alla camera. Alla luce della prassi, allora, non può che suscitare un sorriso amaro l’argomento della centralità del Parlamento che alcuni commentatori agitano, a mo’ di clava, sulla riforma costituzionale: come le ombre della caverna di Platone, la centralità del Parlamento è un sofisma che distoglie l’attenzione dalla realtà istituzionale del Paese

Se la previsione di cd. “leggi monocamerali” va nel senso della semplificazione, a rendere confusi i rapporti tra Camera e Senato è (al di là del drafting poco perspicuo adottato) l’articolazione delle procedure legislative resasi necessaria dalla persistente presenza, comunque, di due Camere (invece che una sola), tributarie ora di competenze differenziate.

Il possibile presentarsi, peraltro, di fasi di “coabitazione” (di Camere di diverso colore politico) potrebbe anch’esso fare da ostacolo ad un più fluido andamento dei lavori parlamentari e dell’azione di governo.

Più in generale (anche) con riguardo alla definizione dei rapporti tra le due Camere, si tratterà di verificare l’identità che verrà ad assumere il Senato: se più nel senso di una camera rappresentativa “dei territori”, o in quello di un “comitato delle regioni”, o di una più ampia “conferenza Stato-regioni” o “Stato-città”, o, piuttosto ancora, di una sede di confronto tra soggetti portatori di “particolari interessi”…

3. La riforma coglie le esigenze di modifica al testo costituzionale o ci sarebbe stato altro da fare? Quali le possibili soluzioni alternative di revisione?

I costituzionalisti, quando propongo modifiche alla Costituzione (o alla legge elettorale), assomigliano ai tifosi della nazionale di calcio: ognuno ha la propria squadra tipo, il numero 10 preferito da schierare in campo ad ogni costo. Non voglio fare eccezione a questa tendenza: avrei preferito una scelta più netta sulla composizione del Senato, un ripensamento delle Regioni a Statuto speciale, l’introduzione di norme di principio che richiamassero il legislatore a una pervasiva regolazione dei confitti di interessi e delle influenze dei gruppi di pressione sui processi di decisione politica. Queste ultime previsioni, in particolare, avrebbero rafforzato l’autonomia della politica dalle patologiche interferenze di interessi settoriali e particolaristici. Ma tant’è: l’allenatore è uno (il Parlamento) e ormai ha deciso. Ed è con questa decisione, a mio avviso comunque positiva, che occorre confrontarsi. Non credo che la riforma colga appieno le esigenze di riforma del testo costituzionale, anzi, penso che si tratti di un’occasione perduta per intervenire sulla seconda parte della Costituzione, prevedendo forme di razionalizzazione (v. quanto osservato supra, al §1) o, in alternativa, la modifica della forma di governo nel senso di un semipresidenzialismo (v., ad es., la Rel. fin. della Comm. per le rif. cost.) “adattato” alla situazione italiana (e ponendo, in particolare, un qualche limite al numero di mandati consecutivi consentiti al “Capo del Governo”). Nella prospettiva, poi, di dotare l’esecutivo di una strumentazione adeguata per l’attuazione del suo programma sarebbe (stato) opportuno restare sulla combinazione “voto a data certa/voto bloccato”, innescando, nel contempo, un virtuoso chiarimento del diverso impiego dei vari strumenti a disposizione del Governo per orientare la legislazione primaria.

Inoltre, sarebbe stato auspicabile intervenire in senso migliorativo su profili di indubbio rilievo in chiave democratica, abrogando, ad es., l’istituto della “verifica dei poteri”, e prevedendo direttamente norme di principio relativamente al metodo ed ai sistemi di elezione (v., ad es., quanto stabilito dalla stessa sent. della Corte cost. n. 1 del 2014).

Last but not least, mi trova d’accordo l’idea che l’impatto negativo che la crisi dei partiti politici sta avendo sulla vita politica del Paese renda non più prorogabile, oltre che la predisposizione di una “legislazione (ordinaria) di contorno della materia elettorale”, la previsione “contestuale a qualsivoglia intervento sulla forma di governo e sulla legge elettorale”, di una “legge sui partiti” (v., ancora, la Rel. fin. della Comm. per le rif. cost.). Ciò, nella prospettiva di favorire una mai troppo auspicata rigenerazione delle stesse formazioni politiche (quali “collettori” tra base sociale e sfera istituzionale), all’insegna di una loro “pearmeabilità” verso l’esterno e “democraticità” al proprio interno (ovviando, almeno in parte, alle forme di “chiusura” ed a quelle “proprietarie” che paiono oggi orientarne, per lo più, le scelte e l’azione).

4. Riforma costituzionale e Italicum: due facce della stessa medaglia?

La legge elettorale, pur di importanza fondamentale per la nostra democrazia, è una legge ordinaria, che può essere modificata in qualsiasi momento (prova ne è l’incarico, affidato alla commissione del Partito democratico, di portare in Parlamento una proposta di modifica dell’Italicum). Il referendum verte sulla riforma costituzionale, che prescinde dal sistema elettorale. La Costituzione riformata sarà compatibile con qualsiasi formula elettorale adottata dal Parlamento, sia con sistemi maggioritari (ad esempio, collegio uninominale a turno unico o a doppio turno o doppio turno di lista come l’attuale Italicum) sia con formule proporzionali pure In realtà, in assenza di solidi principi costituzionali in materia elettorale (v. supra, il §3) coordinati con l’impianto istituzionale, più che due facce della stessa medaglia (come sarebbe auspicabile che fosse) potrebbe dirsi che la riforma costituzionale “si combini” con l’Italicum che perviene anzi a costituire il vero “cuore”, della nuova forma di governo (che nella Rel. fin. della Comm. per le rif. cost. era stata definita “del Primo Ministro”).

Nella perdurante debolezza, infatti, di istituti di razionalizzazione di un certo rilievo è stato ancora una volta soprattutto nella capacità taumaturgica del meccanismo premiale (ora a beneficio delle singole liste e non più delle coalizioni vincenti) contenuto nell’“Italicum” che si è confidato (con tutti i limiti, peraltro, di un tale congegno)…nella speranza di poter così rimediare alle conseguenze della cronica debolezza della forma di governo italiana. Laddove invece al sistema di elezione dovrebbe soprattutto domandarsi un riflesso al possibile fedele (o meno deformato) della volontà rappresentata, grazie ad un’adeguata incidenza del voto individuale, e non, appunto, di occuparsi in modo prevalente della cd. “governabilità”, della quale, a stretto rigore, dovrebbero farsi carico proprio le riforme costituzionali come quella in esame.

Risulterebbe pertanto incompleta un’analisi della forma di governo che potrebbe uscire dalla riforma condotta senza tenere conto di quegli aspetti attinenti alla “governabilità” che in sede elettorale, ovvero con l“Italicum” si è inteso espressamente affrontare (cfr. anche supra, il §1).

5. La riforma costituzionale costituisce di per sé un pericolo per la nostra democrazia? E alla luce dell’attuale legge elettorale?

La riforma costituzionale non tocca l’indipendenza della magistratura e il ruolo di garanzia del Presidente della Repubblica, mentre accresce le funzioni della Corte costituzionale, che potrà essere chiamata a pronunciarsi in via preventiva sulle leggi elettorali di Camera e Senato (su ricorso di una minoranza parlamentare). Tutti i quorum di elezione delle istituzioni di garanzia (componenti del CSM, giudici della Corte costituzionale di estrazione parlamentare, Presidente della Repubblica) sono più alti della maggioranza assoluta: anche con l’Italicum (che assegna 340 deputati al partito di maggioranza relativa) la maggioranza di governo non potrà eleggere alcun organo di garanzia senza l’accordo delle opposizioni.

 

No, la riforma costituzionale di per sé considerata non costituisce un pericolo per la nostra democrazia e sembra remota la possibilità che possa costituirlo anche alla luce dell’attuale legge elettorale. Ciò che si può dire, guardandosi al più ampio circuito democratico ordinamentale, è che vi sia un trend orientato (invece che al potenziamento del momento elettorale ed anche per il tramite di questo degli organi di governo) al depotenziamento degli strumenti e delle occasioni di esercizio dei diritti politici e con ciò stesso un certo affievolimento del principio di sovranità popolare sia a livello nazionale (v. elezione indiretta del Senato ed Italicum), sia a livello locale (v. le elezioni indirette di province/città metropolitane introdotte dalla cd. “Legge Delrio”), sia ancora, talvolta, a livello regionale (là dove siano stati previsti sistemi di elezione ispirati ad una filosofia analoga alla cd. “legge Calderoli”).

Per diverso profilo, nell’assenza di adeguamenti “organici” della forma di governo allo scenario (ancor più) “maggioritario” indotto dall’Italicum (rispetto a quello della cd. “legge Calderoli”) potrebbero emergere ulteriori “incoerenze” con la “trama proporzionalista” che resta pur sempre alla base del tessuto costituzionale. Si pensa, in particolare, all’impatto che il meccanismo premiale potrebbe avere sul “principio di rappresentanza proiettiva di secondo grado” contenuto in Costituzione, e, più in generale, sui rapporti tra le forze partitiche all’interno del Parlamento (opportuna, in questo senso, la previsione di uno statuto delle opposizioni e l’introduzione di “garanzie” per “i diritti delle minoranze parlamentari”; mentre, numeri alla mano, ci pare che qualche problema potrebbe porsi, in determinati frangenti, per quanto il formarsi delle maggioranze speciali richieste in Costituzione).

 

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