Sì o no alla riforma: la parola agli esperti (vol. III)

Continuiamo a pubblicare le interviste doppie sulla riforma costituzionale che riceviamo dai nostri esperti.

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Ecco a voi la terza:

NO

 

STEFANO CECCANTI

Professore ordinario di Diritto costituzionale

Università La Sapienza di Roma

ALESSANDRO MORELLI

Professore ordinario di Diritto costituzionale

Università Magna Græcia di Catanzaro

1. Riforma costituzionale: quale il punto di forza e quale il tallone d’Achille?

Il punto di forza è il contenuto dato che non esiste nessun motivo per tenersi un Senato che è dannoso per la forma di governo (possibile maggioranza diversa rispetto alla Camera) e inutile per il tipo di Stato (non riduce i conflitti tar legislatore statale e regionali).

Il punto di debolezza è la politicizzazione anti-Governo.

Il punto di forza di questa riforma può anche rivelarsi il suo tallone d’Achille. La logica che la ispira è, infatti, quella di compensare la riduzione delle competenze legislative delle Regioni con la creazione di un Senato rappresentativo delle “istituzioni territoriali”. Il nuovo bicameralismo differenziato dovrebbe consentire un’effettiva partecipazione delle autonomie ai procedimenti legislativi statali. Se il sistema funzionasse, si potrebbe così determinare anche una riduzione del contenzioso tra Stato e Regioni, che verrebbe, per così dire, risolto a monte. Si tratta, tuttavia, di una scommessa difficile da vincere e che, peraltro, comporta qualche rischio da non sottovalutare. Per com’è stato delineato, infatti, il nuovo Senato manca di tutta una serie di congegni e attributi che potrebbero, se non assicurare, certo agevolare l’affermazione di un’effettiva rappresentanza territoriale (primo fra tutti, l’istituto del vincolo di mandato tra “istituzioni territoriali” e senatori, che non è stato previsto dalla riforma). Non v’è alcuna garanzia che dell’organo faranno parte anche i presidenti delle Regioni, la cui presenza darebbe peso politico al nuovo Senato. Sul piano delle funzioni, inoltre, l’organo sarà escluso dal rapporto fiduciario e, inoltre, la sua incidenza nel procedimento di formazione delle leggi “monocamerali” si tradurrà essenzialmente nella possibilità di proporre modifiche al testo, ma spetterà sempre alla Camera l’ultima parola. Il rischio è che il nuovo Senato non riesca a svolgere concretamente il ruolo di camera espressiva delle istanze autonomistiche e si riduca a un organo politicamente irrilevante. In questo caso, la notevole riduzione degli spazi di autonomia delle Regioni, determinata dalla riforma del Titolo V, non troverebbe alcuna compensazione nell’apparato autoritario statale e potremmo ritrovarci con un “monocameralismo di fatto” all’interno di un ordinamento fortemente centralizzato.

2. Rapporti Camera-Senato: semplificazione/razionalizzazione o confusione?

L’articolo 70 è in realtà estremamente semplice: le leggi che restano bicamerali sono individuate con precisione chirurgica, come tipi puntuali e non materie generiche. Secondo gli studi sulla legislazione degli ultimi anni si tratterà del 3% circa delle leggi. Per il restante 97% prevarrà la Camera politica. Ovviamente la decisione di cosa resta bicamerale contiene sempre margini di opinabilità: per qualcuno è troppo (ma mi sembra difficile sostenerlo dato che è ristretto a poche leggi ordinamentali) per altri è troppo poco (e questo è forse più sostenibile). Però la cosa chiara è che non c’è nessuna confusione. Le disposizioni riguardanti i rapporti tra i due rami del Parlamento non brillano certo per chiarezza e semplicità. Non posso soffermarmi qui su tutte le ragioni d’incertezza e sulle possibili cause di controversie. Per quanto riguarda i diversi procedimenti legislativi previsti dal nuovo testo, il quadro è certamente complesso. Gli studiosi hanno proposto diverse numerazioni e classificazioni dei procedimenti attivabili secondo i nuovi artt. 70 e 72 Cost. E non mancano le possibilità di conflitti tra i due rami del Parlamento, se il penultimo comma del nuovo art. 70 Cost. prevede che i Presidenti delle Camere decideranno, “d’intesa tra loro, le eventuali questioni di competenza”. Essendo due i Presidenti, cosa succederà nel caso in cui l’intesa non dovesse essere raggiunta? Non appare remoto il rischio di conflitti di attribuzione sui quali potrebbe essere chiamata a decidere la Corte costituzionale.

 

3. La riforma coglie le esigenze di modifica al testo costituzionale o ci sarebbe stato altro da fare? Quali le possibili soluzioni alternative di revisione?

Prima o poi bisognerà anche affrontare la parte sulla forma di governo con alcune misure dissuasive contro le crisi, ma intanto concentriamoci sul molto che la riforma dà. Il numero delle possibili revisioni al sistema bicamerale e, più in generale, all’assetto istituzionale repubblicano è pressoché infinito e ogni studioso ha una propria idea al riguardo. Noi, però, siamo chiamati a esaminare e a esprimerci su questa riforma. Se mi chiedete quale sia la mia opinione, sono convinto che sia molto più urgente rafforzare il sistema delle garanzie costituzionali, trascurato da tutte le riforme degli ultimi anni. Occorrerebbe, inoltre, un serio ripensamento del sistema delle autonomie, volto alla definizione di un regionalismo differenziato in grado di rispondere alle esigenze dei territori, ma nel contempo adeguato alle capacità delle stesse amministrazioni locali. In tale logica, si dovrebbero rimettere in discussione le stesse autonomie speciali esistenti e non “blindarle”, come finisce con il fare la riforma Renzi-Boschi (che prevede la necessità di un’intesa tra Stato e Regione speciale prima della revisione, con legge costituzionale, dello Statuto). Non trascuro certo il problema della stabilità di governo, che però andava (e va) affrontato, nei limiti in cui lo si possa fare con interventi normativi, soprattutto attraverso l’approvazione di una buona legge elettorale.

4. Riforma costituzionale e Italicum: due facce della stessa medaglia?

Distinguiamo: una legge a impianto maggioritario è particolarmente coerente con una Camera sola che dà la fiducia per dare agli elettori, come è doveroso, anche il diritto a decidere sui Governi. La concreta legge elettorale di impianto maggioritario può invece essere puntualmente discussa. Non si tratta di due facce della stessa medaglia, ma di due atti normativi che esprimono un’unica idea politica del sistema istituzionale. Quella elettorale è formalmente una legge ordinaria, la riforma costituzionale è stata approvata secondo la procedura aggravata prevista dall’art. 138 Cost. Il referendum che si svolgerà a dicembre riguarderà quest’ultima e non la prima, ma è innegabile che per comprendere l’incidenza dell’intervento riformatore sulla forma interistituzionale si debba tenere conto anche della legge elettorale, la quale – al di là della sua compatibilità con le condizioni richieste dalla Corte costituzionale nella sentenza sul Porcellum – ha effetti fortemente maggioritari, che mettono ancor più sotto stress il sistema dei contrappesi e delle garanzie costituzionali.

5. La riforma costituzionale costituisce di per sé un pericolo per la nostra democrazia? E alla luce dell’attuale legge elettorale?

Direi che il pericolo sta nella confusione della non riforma per i possibili blocchi di sistema come quello del 2013 dovuto al doppio rapporto fiduciario che può produrre maggioranze diverse, anche in presenza di leggi elettorali identiche. Non credo si possa affermare che la riforma costituisce in sé un pericolo per il sistema democratico. Occorre guardare, però, il contesto generale entro cui essa si colloca. I fattori che oggi mettono a rischio le istituzioni democratiche sono diversi e operano sia nella dimensione nazionale che in quella globale: il terrorismo di matrice islamista; la crisi delle istituzioni politiche nazionali e il notevole peso che soggetti pubblici e privati operanti a livello sovranazionale e privi di legittimazione democratica hanno sui diritti dei cittadini; l’arresto del processo d’integrazione sovranazionale; il dilagare del populismo, che, nella sua esaltazione acritica delle masse popolari, mette in discussione il modello della democrazia rappresentativa, spingendo verso l’affermazione di leadership carismatiche, insofferenti verso i limiti dei sistemi costituzionali. In questo contesto, una riforma costituzionale che operi una semplificazione forte dell’assetto istituzionale e una concentrazione così decisa delle competenze legislative deve essere valutata con molta attenzione e prudenza. Soprattutto perché, data l’ampiezza degli interventi previsti, è notevole lo sforzo attuativo che questi ultimi richiedono e appare imprevedibile il reale impatto che essi avranno sul sistema politico. In questa prospettiva, la connotazione maggioritaria della legge elettorale, benché non costituisca un contenuto della stessa riforma, deve essere intesa come un elemento non trascurabile del quadro complessivo.

 

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