Sì o no alla riforma: la parola agli esperti (vol. IV)

A meno di due settimane dal voto, la lunga marcia verso il referendum procede e i toni si fanno sempre più accesi e il clima diventa di giorno in giorno più elettrico.

Per riportare il dibattito sui contenuti della riforma, lasciando ai talk show le chiacchiere e gli slogan, ecco a voi la nostra nuova intervista doppia!

point d'interrogation,vecteur

NO
GIAMPIERO DI PLINIO

Professore ordinario di Istituzioni di Diritto pubblico, Università “G. D’Annunzio”, Chieti-Pescara

INES CIOLLI

Professore associato di Diritto costituzionale, Università “La Sapienza”, Roma

1. Riforma costituzionale: quale il punto di forza e quale il tallone d’Achille?

La novità più importante di questa riforma ― attesa da decenni e già in pericoloso ritardo ― consiste nel fatto che essa finalmente introduce un modello di “adeguamento” ― linguaggio magistralmente teorizzato da G. Zagrebelsky, nel suo seminale lavoro su “Adeguamenti e cambiamenti della Costituzione”, pubblicato nel 1985 (!) negli Scritti in onore di Vezio Crisafulli (II, Padova, Cedam, 1985, 937 ss.) ― delle strutture politiche disegnate dalla Costituzione formale del 1948 al mutamento della Costituzione materiale, intesa specificamente nelle sua dimensione economica.

Fino allo spartiacque dei ‘90, abbiamo avuto una costituzione economica ‘keynesiana’, interventista, sociale/assistenziale. L’effetto pratico per decenni è stato quello dello smussamento dei conflitti, sia industriali che istituzionali, all’interno di una specifica filosofia della “cornucopia inesauribile” della finanza pubblica.

Così ad esempio, di fronte a una crisi industriale, al finanziamento di leggi, poniamo, sull’occupazione giovanile, o per lo sviluppo di questa o di quella area o di settori economici, la soluzione per i governi era davvero semplice. Si bussava a Palazzo Koch, si prendeva di petto il Governatore e gli si chiedeva di stampare i due, tremila miliardi necessari per tamponare la crisi, mediante l’oliatissima macchina del conto corrente di tesoreria e della creazione, a fronte, di debito pubblico aggiuntivo. La GEPI e la Cassa per il Mezzogiorno, con un’altra miriade di enti, organi, uffici, tutti generosi centri di costo, facevano il resto del lavoro. La spesa delle Regioni, dei Comuni era liquidata ex post, a piè di lista, con manovre finanziarie sempre aggiuntive e sempre senza ‘spargimento di sangue’. Nessuno (salvo le allora misteriose e sconosciute generazioni future) si faceva realmente male, in un contesto in cui il teorema dominante dei bilanci pubblici era quello dell’incrementalismo senza fine.

La legge elettorale proporzionale, la duplicazione a specchio di Camera e Senato, i governi di coalizione e quelli di compromesso, storico o meno, il dosaggio da ‘Manuale Cencelli’ di forze politiche e correnti dentro Cipe, comitati di settore, enti pubblici economici, banche pubbliche, erano tutti ingredienti perfettamente compatibili, anzi in un certo senso conseguenziali, di una costituzione economica puramente keynesiana, materna, amorevole, assistenziale, e di una costituzione finanziaria in cui un capitolo di bilancio, alla fine, non si negava a nessuno. Erano i tempi in cui la politica non aveva bisogno di scegliere tra un uso o un altro del denaro pubblico, perché il pozzo del denaro pubblico era, appunto, inesauribile. O almeno così appariva.

Il brusco risveglio da questo meraviglioso sogno, negli anni novanta della globalizzazione e negli anni duemila dei bilanci scritti da Bruxelles, nei nuovi tempi della installazione di una novella, dolorosa, costituzione economica non più interventista né assistenziale, ma legata a precisi e severi budget constrains, ha catapultato il Paese, le sue forze politiche, le sue istituzioni, i suoi meccanismi elettorali scritti per un altro tempo e per un’altra storia, in mezzo a un inferno personale tipicamente italiano.

La politica, repentinamente, sì è trovata davanti alla necessità di operare delle scelte, di stabilire priorità di spesa, di tagliare intere ramificazioni di intervento pubblico, di contrarre il ruolo dello stato, senza possedere strumenti adeguati, con una macchina costituzionale costruita appunto per un altro tempo e per un’altra costituzione economica, e ora inaspettatamente inceppata. Un modello di macchina obsoleta, con strumenti e meccanismi ― coalizioni, dosaggi, negoziazioni, proporzionale, bicameralismo perfetto ― perfettamente inutilizzabili, anzi controproducenti in maniera devastante di fronte alle sfide della nuova economia e della nuova società.

Il mutamento della costituzione economica ha, dunque, reso irreversibile la necessità di un coerente mutamento delle fattezze e degli strumenti, insomma del modello, della macchina costituzionale ma anche della legislazione elettorale.

A mio avviso, la riforma su cui voteremo a dicembre costruisce questa nuova macchina, e lo fa coerentemente alle sfide della costituzione economica del terzo millennio

Il punto di forza consiste nell’aver portato al centro del dibattito politico non solo il tema della riforma. Mai era successo in passato di sentire così spesso l’opinione pubblica parlare di Costituzione. Si tratta di un aspetto positivo perché la Costituzione è di tutti, unifica e fonda il nostro vivere associato, quindi, che se ne parli tra i cittadini e non solo tra gli addetti ai lavori è meritorio.

Il tallone di Achille di questa riforma riguarda il non aver saputo scegliere quali parti della Costituzione meritavano di essere riviste e quali, invece, potevano essere coinvolte indirettamente dalla revisione senza che se ne toccasse il testo. Mi riferisco, ad esempio, alla revisione del Titolo V. Modificando il Senato e tratteggiandolo come una Camera di rappresentanza soprattutto delle Regioni, si poteva immaginare una ripercussione su queste ultime. Esse avrebbero potuto essere coinvolte indirettamente dalla riforma sia perché la loro presenza al Senato le avrebbe costrette a subire un controllo maggiore da parte dello Stato sulle loro competenze e avrebbe imposto loro il rispetto dell’unità statale. Inoltre, in un Senato delle Regioni sarebbe stato implicito l’imposizione di un interesse generale che avrebbe automaticamente ridimensionato o indirizzato verso il centro le funzioni regionali.

Inoltre, essendo già intervenuta in modo incisivo la Corte costituzionale nel riparto di competenza tra Stato e Regioni, si poteva utilizzare la sua giurisprudenza per indicare un ritorno all’accentramento.

Modificare il testo della Carta costituzionale solo laddove fosse strettamente necessario, avrebbe avuto il merito di semplificare la riforma che al momento semplice non lo è.

Inoltre, modificare così tanti articoli della Costituzione costituisce il vero Tallone di Achille della proposta di revisione. Da una parte, infatti, modificare tante parti del testo e coinvolgere così tanti organi costituzionali ed enti territoriali concorre a cancellare tutti gli equilibri già esistenti, sicché sarà necessario -in caso di esito positivo del referendum- ripensare la forma di governo parlamentare su nuovi assetti; dall’altra parte modificando quasi un terzo degli articoli della Costituzione si svilisce implicitamente la rigidità costituzionale e la sua posizione di superiorità. Questa ipotesi mi sembra sia confermata da alcuni sostenitori della riforma, che hanno già affermato che essa potrebbe avere bisogno di successivi “aggiustamenti” e revisioni costituzionali per funzionare correttamente. Insomma, si potrebbero presentare all’orizzonte delle revisioni costituzionali “correttive” che finirebbero per considerare il testo della Costituzione alla stregua di qualunque altra fonte dell’ordinamento, modificabile a piacimento dalle maggioranze del momento. Il testo della Costituzione ha bisogno di essere considerato rigido, autorevole e duraturo nel tempo per assolvere la funzione di patto fondativo e tale funzione non può essere difesa dal solo articolo 138 Cost. i cui aggravi rispetto alla funzione legislativa ordinaria sono ormai armi spuntate: esso impone due letture in entrambe le Camere e il raggiungimento in seconda lettura di una maggioranza (almeno) assoluta nelle due Assemblee. Le leggi di tipo maggioritario o che prevedono premi di maggioranza rendono possibile anche a un solo partito il raggiungimento della maggioranza assoluta, sicché è necessario che l’autorevolezza e la superiorità del testo costituzionale e la convinzione che si tratti del testo che contiene le regole del gioco e i principi fondamentali del nostro vivere associato siano percepiti come tali dal corpo elettorale anche a prescindere dai meccanismi giuridici di difesa della rigidità costituzionale. Pensare che si possa modificare con tanta facilità e in termini così ampi non aiuta a definire la Carta costituzionale come “eterna” e duratura. Che si possa svilire la portata della Costituzione è una delle preoccupazioni di questo momento: se anche l’esito referendario portasse alla vittoria del NO resterebbe la convinzione che per essere in linea con i tempi e le leggi economiche le Costituzioni debbano essere modificate e aggiornate. Gli Stati Uniti hanno una Costituzione antica e difficilmente modificabile, eppure non sembra abbiano bisogno di ritoccarla per renderla più moderna.

2. Rapporti Camera-Senato: semplificazione/razionalizzazione o confusione?

Difficile non vedere che il nuovo modello costituisce (anche alla luce di quanto detto sopra) una chiarissima semplificazione/razionalizzazione, un adeguamento essenziale della costituzione formale alla costituzione materiale, come voleva il Zagrebelsky del 1985. Solo la Camera darà la fiducia al governo, solo la Camera costruirà le scelte della costituzione finanziaria. La democrazia ‘decidente’, da libro dei sogni che era nel passato, diventerà democrazia ‘in action’. I poteri majoritarian non potranno nascondersi, come nel passato, all’ombra di compromessi e coalizioni ‘a la càrte’, e saranno esposti alla luce dei riflettori e al microscopio popolare del raffronto tra quanto promesso nel programma elettorale e quanto si andrà realizzando nella legislatura. Senza i Senatori nella finanziaria, il numero dei political rentiers diminuirà bruscamente di un terzo. Con l’aggiunta di una ‘sana e consapevole’ legislazione elettorale maggioritaria, il vero costo della politica, la legislazione incrementalista e improduttiva di spesa della political rent, sarà bruscamente ridimensionata. Il Senato metterà la sua forza bicamerale solo sul cinque per cento dell’indirizzo politico (escluso radicalmente quello ‘economico’), mentre i morbidi richiami dell’altro novantacinque per cento di leggi monocamerali avranno un effetto, corretto, di controllo e controlimite, in tempi molto ridotti, e in ogni caso senza alcuna possibilità di veti o sbarramenti definitivi. Il voto a data certa, unito al poco ricordato ma importantissimo imperativo introdotto dal nuovo articolo 64 ultimo comma («I membri del Parlamento hanno il dovere di partecipare alle sedute dell’Assemblea e ai lavori delle Commissioni») assicura la necessaria velocità di azione, riducendo così, dramatically, l’area della decretazione d’urgenza, ma senza comunque mettere in discussione i controlimiti esterni alla maggioranza parlamentare, integralmente conservati, anzi, incrementati dalla riforma (Statuto dell’opposizione, Senato delle autonomie, nuovo impulso alla democrazia diretta e altro ancora).

 

A mio avviso i rapporti tra le due Camere diventano più complessi. Non utilizzo il termine “confusione”, non siamo sicuri di cosa accadrà nei rapporti tra le due Camere, solo che si potrebbero immaginare in futuro nelle due Assemblee parlamentari composizioni e maggioranze anche molto diverse, sia perché potrebbe funzionare una rappresentanza di tipo territoriale al Senato, tale per cui le due Camere potrebbero voler difendere interessi diversi, sia perché potrebbero essere espressione di due maggioranze dei partiti molto distanti tra di loro. In tal caso, potrebbe verificarsi un contrasto tra le due Camere in merito al procedimento legislativo (e non solo) non sempre facile da comporre. Il potere di veto del Senato, sebbene superabile dalla Camera potrebbe mettere in atto forme di ostruzionismo e di antagonismo non semplici da comporre, è proprio sulla composizione dei conflitti che il tetso della revisione non è soddisfacente: lasciare tale composizione ai Presidenti delle Camere sembra un rimedio poco percorribile. Se i due Presidenti non raggiungono l’accordo dovrebbe spettare alla Corte costituzionale comporre il conflitto, ma certo il Parlamento risulterebbe indebolito da tali conflitti interni. Penso, inoltre ai possibili conflitti su altre competenze, ad esempio sulla funzione di controllo in senso stretto (che spetta alla Camera dei Deputati) e in senso più ampio come le funzioni previste dal’art. 55, comma 5 che attribuiscono al Senato una funzione che è stata definita di “verifica” identificabile a una funzione di controllo in senso lato e sganciata dal rapporto di fiducia (che consiste in a) una “valutazione delle politiche pubbliche e dell’attività delle pubbliche amministrazioni”; b) una “verifica d’impatto delle politiche europee sui territori”; c) una “verifica dell’attuazione delle leggi dello Stato”). La linea di demarcazione tra tale funzione di verifica e quella di controllo in senso stretto è sottile, per cui ciascuna delle due Camere potrebbe rivendicare come proprie le funzioni dell’altra

3. La riforma coglie le esigenze di modifica al testo costituzionale o ci sarebbe stato altro da fare? Quali le possibili soluzioni alternative di revisione?

Preferisco non rispondere. L’esprit della domanda risiede nel mitico ‘benaltrismo’. Gli italiani ne sono fortemente affetti. È una sindrome grave, ma, richiamando Flaiano, non è seria. Si cura pensando positivo, il che, fuori della bella canzone, più o meno così: intanto, da cittadino, mi prendo quello che c’è, che non è poco (una democrazia più stabile e snella, più solida, 315 tacchini inviati al Tanks Giving Day, via il Senato doppione, referendum facile e tutto il resto). Il NO ― specie quando assume le fattezze dell’ “era meglio fare così o colà” ― è sovranità negativa, negata, auto-negata. Lasci le cose come stanno, aggiungendoci tutto il peso dei fantasmi delle tue angosce. Allora decido di decidere, cambiando, esibendo la mia dose di sovranità popolare, piuttosto che scegliere di esibire il mio ‘ben altro’ e le mie paure, e, soprattutto, prendendomi di diritto la paternità della riforma.

Poi ― sotto con il lavoro ― si attua, si fa fine tuning, si migliora, se è necessario.

La riforma ne coglie troppo come detto, e ho già risposto in merito al Titolo V che avrei lasciato all’interpretazione della Corte costituzionale che aveva già orientato il testo del 2001 nel verso che la revisione vuole dare.

Invece, avrei colto l’occasione per mettere fine alla circoscrizione estero e al voto degli italiani residenti all’estero. Alla Camera dei deputati il meccanismo è rimasto invariato, nonostante vi siano diveris profili di incostituzionalità in questa pratica e che anche il comitato dei saggi ne aveva proposto la cancellazione. Sarebbe stata l’occasione giusta per ripensare il voto di “tutti” gli italiani che a vario titolo non sono presenti sul territorio nazionale prevedendo un voto per corrispondenza o altri meccanismi senza ricorrere alla creazione di una circoscrizione elettorale specifica per i soli residenti fuori dal territorio nazionale.

4. Riforma costituzionale e Italicum: due facce della stessa medaglia?

Se è vero che i differenziali di incidenza su parametri macroeconomici e corruzione non dipendono automaticamente dalla forma di governo (parlamentare o presidenziale) , possiamo dare per acquisito che la costituzione economica ― sebbene non imponga direttamente una formula elettorale o l’altra ― è ampiamente influenzata dal grado di coerenza degli effetti ‘politici’ del sistema elettorale   con i valori macroeconomici che della stessa costituzione economica formano il nucleo.

Tirando le somme, non si deve fare un grande sforzo di fantasia per individuare negli effetti economici del sistema elettorale maggioritario (con formula ad esempio plurality, anche a doppio turno) il modello più coerente con le sequenze di principi e regole derivabili dalla costituzione economica. Invece, mantenere la finanza pubblica italiana entro i parametri della costituzione economica europea, con regole elettorali irrazionali (e sistema politico frammentato), sarebbe una impresa disperata.

L’equilibrio tra costituzione materiale e struttura formale degli organi di indirizzo politico di maggioranza, che si è rotto da tempo nel nostro Paese, ha dunque una dimensione costituzionale, e può essere ricostituito solo a patto di riconfigurare la politica a dimensione dell’economia, e questo processo richiede non solo il perfezionamento della struttura dello Stato con riforme costituzionali adatte, ma anche – per non dire soprattutto ― attraverso la scelta obbligata di un meccanismo elettorale adeguato, che spinga verso la democrazia maggioritaria e dell’alternanza, abbandonando i relitti della democrazia consociativa. Ciò non sarà forse condizione sufficiente, ma è necessaria, e doverosa ai sensi dei princìpi, dei valori e degli imperativi categorici della costituzione economica del terzo millennio.

Per concludere? Toccate l’Italicum come vi pare, ma ― please ― NON togliete premio di maggioranza e doppio turno.

Non direi. Ognuna è autonoma e indipendente dall’altra. Tuttavia, la riforma, unita a questa legge elettorale, potrebbe esplicare un effetto maggioritario che altererebbe gli equilibri già fragili tra poteri e soprattutto tra il Parlamento e il Governo

5. La riforma costituzionale costituisce di per sé un pericolo per la nostra democrazia? E alla luce dell’attuale legge elettorale?

“Mit der Dummheit kämpfen Götter selbst vergebens” (Johann Christoph Friedrich von Schiller, Die Jungfrau von Orleans, III, 6).

 

La riforma da sola non costituisce un pericolo per la democrazia, nemmeno se coordinata con la legge elettorale. Però, uno squilibrio dei poteri in una democrazia giovane come la nostra, spesso tentata da derive personaliste, non giova alla costruzione di meccanismi di collaborazione e di controllo tra i poteri.

Quel che manca alla riforma è una serie di contrappesi al potere governativo.

È vero che quest’ultimo non è stato direttamente rafforzato, ma l’uso accorto dei poteri che la Costituzione gli offre, soprattutto dopo l’eventuale entrata in vigore delle modifiche apportata dalla revisione costituzionale, se unito alla legge elettorale che gli permette una supremazia alla Camera dei deputati ne fa un organo eccessivamente rafforzato.

Se si aggiunge che il Senato potrebbe essere uno scarso contropotere, che le Regioni per come congegnate non lo sono più e che si assiste anche a una progressiva verticalizzazione dei poteri all’interno del governo, ossia a un peso decisionale sempre più ampio nelle mani del presidente del consiglio, allora il quadro potrebbe non essere proprio del tutto roseo.

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