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Circolazione e soggiorno (libertà di)

E’ garantita dall’art. 16 Cost., che riconosce a tutti i cittadini il diritto di muoversi liberamente e di soggiornare nel territorio della Repubblica, salve le limitazioni che la legge stabilisce in via generale e per motivi di sanità o di sicurezza, con l’espressa precisazione che non può essere ammessa alcuna limitazione per ragioni politiche. L’art. 16 Cost. contiene una riserva di legge (salve le limitazioni che la legge stabilisce): si tratta di un istituto, contenuto in disposizioni di rango costituzionale, secondo cui la disciplina di una determinata materia (o di un determinato settore) viene riservata a una fonte di rango legislativo, con esclusione delle fonti secondarie. E’ possibile distinguere, in base all’intensità della riserva, due tipologie. La riserva di legge è assoluta quando la Costituzione riserva alla legge la disciplina dell’intera materia, le fonti secondarie sono ammesse solo nella misura in cui danno stretta esecuzione alla normativa primaria. La riserva è invece relativa quando la Costituzione dispone sia la legge a disporre la disciplina di principio della materia, permettendo siano fonti secondarie a stabilire la normativa di dettaglio. Esiste poi una particolare tipologia di riserva di legge, che non appartiene a questa classificazione e che è definita rinforzata. Il rinforzo, che è ciò che qualifica questa categoria, può essere per procedimento (oltre a stabilire che solo la legge può disciplinare una materia, la Costituzione stabilisce anche elementi procedimentali attraverso cui secondo cui farlo) o per contenuto (la Costituzione predetermina alcuni elementi del contenuto della disciplina)

La riserva contenuta nell’art. 16 Cost. è sicuramente una riserva rinforzata per contenuto (in via generale e per motivi di sanità o di sicurezza). Maggiormente dibattuta è invece la sua qualificazione come assoluta o relativa: si può dire però che si tratta, con ogni probabilità, di una riserva relativa.

L’art. 16, co. 2, Cost. riconosce, inoltre, la libertà di uscire dal territorio nazionale e di rientrarvi. L’appartenenza all’Unione europea garantisce inoltre ai propri cittadini la libertà di circolazione su tutto il territorio dell’UE al pari di tutti gli altri cittadini europei: questo diritto che costituisce uno dei capisaldi dell’Unione è stato raggiunto mediante la sottoscrizione del Trattato di Schengen cui l’Italia ha aderito nel 1990.

Le principali misure di contenimento dell’epidemia sono consistite in una fortissima limitazione della libertà di circolazione disposta inizialmente per un territorio limitato ai comuni dei principali focolai, esteso poi ad un area molto estesa (una regione e 14 province del nord) e infine su tutto il territorio nazionale. I provvedimenti più importanti di restrizione della libertà di circolazione, adottati in virtù del decreto legge n. 6 del 2020 sono il Dpcm 8 marzo 2020, il Dpcm 9 marzo 2020 e quelli successivi che ne hanno prorogato l’efficacia. Alla violazione dei divieti imposti corrispondono sanzioni tra 400 e 3000 Euro. Si tratta di atti normativi secondari del Presidente del Consiglio dei Ministri, che rinvengono la loro legittimazione nel Decreto Legge che li ha previsti, il n. 6 del 2020, che, in questo modo gli ha fornito la copertura richiesta dalla riserva di legge di cui all’art. 16 Cost.

A livello europeo molti paesi hanno temporaneamente sospeso l’applicazione di Schengen, limitando la libertà di ingresso di cittadini stranieri all’interno dei loro territori (es. Polonia).

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Comitato tecnico scientifico

E’ l’organo di consulenza tecnica del Governo e della Protezione civile. E’ stato istituito con decreto del Capo del  Dipartimento della protezione civile n. 371 del 5 febbraio 2020, in virtù di quanto previsto dall’ordinanza del Capo del Dipartimento della protezione civile n. 630 del 3 febbraio 2020. E’ composto da personalità di comprovata esperienza e competenza tecnica, peraltro già incardinate in ruoli dirigenziali delle diverse proprie strutture di appartenenza. I componenti sono: il Segretario Generale del Ministero della salute, il Direttore Generale della prevenzione sanitaria del Ministero della salute, il Direttore dell’Ufficio di coordinamento degli Uffici di sanità marittima, aerea e di frontiera del Ministero della salute, il Direttore scientifico dell’Istituto nazionale per le malattie infettive “Lazzaro Spallanzani”, il Presidente dell’lstituto superiore di sanità, un rappresentante della Commissione salute designato dal Presidente della Conferenza delle Regioni e Province autonome e il Coordinatore dell’Ufficio promozione e integrazione del Servizio nazionale della protezione civile del Dipartimento della protezione civile, con funzioni di Coordinatore del Comitato.

Il Comitato tecnico scientifico ha svolto nel corso dell’emergenza coronavirus un ruolo centrale di consulenza tecnica per gli organi di Governo e per la protezione civile, essendo stato coinvolto in tutte le più importanti decisioni assunte.

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Commissario straordinario

L’art. 11 della legge 400 del 1988 attribuisce al  Consiglio dei Ministri il potere di nominare un Commissario straordinario per la realizzazione di specifici programmi o indirizzi definiti dal Governo o dal Parlamento, e per coordinare a livello operativo le amministrazioni locali. La nomina avviene su proposta del Presidente del Consiglio e con deliberazione del Consiglio dei Ministri. Il Governo è ricorso frequentemente alla nomina di un Commissario straordinario per gestire situazioni di particolare emergenza come quelle conseguenti al sisma del Centro Italia del 2016 e al crollo del Ponte Morandi di Genova.

Con apposito decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 18 marzo 2020, Domenico Arcuri è stato nominato Commissario straordinario «per l’attuazione e il coordinamento delle misure occorrenti per il contenimento e il contrasto dell’emergenza epidemiologica Covid-19». L’art. 122 del decreto-legge 18 del 2020 ha disciplinato le funzioni del Commissario straordinario per l’emergenza Covid-19, conferendogli prerogative molto ampie relativamente all’approvvigionamento e alla distribuzione di beni strumentali utili a contenere o contrastare l’emergenza, come farmaci, macchinari e dispositivi di protezione individuale.

Gli atti più importanti adottati dal Commissario straordinario sono l’ordinanza n. 10 del 16 aprile 2020, che ha stipulato il contratto di concessione gratuita con la società Bending Spoons S.p.a., della licenza d’uso per l’applicazione da utilizzare per il contact tracing nel corso della fase di apertura delle attività produttive (c.d. fase 2) e l’ordinanza n. 11 del 26 aprile 2020, con cui sono stati stabiliti i prezzi massimi di vendita al consumo delle mascherine

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Commissione Europea

E’ l’istituzione esecutiva dell’Unione Europea. E’ composta di 27 commissari (uno per Stato membro) tra cui il Presidente della Commissione, otto vicepresidente, l’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza e altri 18 commissari. E’ il Consiglio europeo a proporre, sulla base dei risultati delle elezioni del Parlamento europeo, il nome del Presidente della Commissione il quale poi, per poter essere nominato deve ottenere il sostegno della maggioranza dei membri del Parlamento europeo.

La Commissione Europea, tra le altre cose:

  • propone gli atti normativi europei
  • predispone il bilancio dell’Unione Europea
  • vigila sulla corretta applicazione del diritto dell’UE in tutti i paesi membri
  • negozia accordi internazionali per conto dell’UE.

 La Commissione lavora con metodo collegiale: tutti i commissari hanno lo stesso peso nel processo decisionale e sono collettivamente responsabili delle decisioni adottate. Diversamente dai Ministri nazionali non hanno invece alcun potere decisionale individuale (salvo casi eccezionali).

Il ruolo di impulso della Commissione europea nella gestione della crisi  Covid-19 attraverso la predisposizione di misure straordinarie è risultato centrale fin da subito. In particolare, il 20 marzo la Commissione ha adottato un quadro temporaneo di deroga alle limitazioni agli aiuti di Stato, il 2 aprile ha avanzato una proposta di regolamento per l’introduzione di SURE e il 23 aprile è stata incaricata da parte del Consiglio europeo di elaborare una proposta di Recovery Fund da presentare entro il 6 maggio, che è stata presentata però solamente il 27 maggio 2020.

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Comitato degli esperti in materia economica e sociale

E’ il Comitato di esperti istituito con dpcm del 10 aprile 2020, di cui si avvale il Governo per la programmazione e la gestione della fase di allentamento delle principali  misure restrittive (c.d. fase 2). Funzione principale del comitato è, in coordinamento con il Comitato tecnico scientifico, quella di elaborare e proporre misure necessarie a fronteggiare l’emergenza che consentano la graduale ripresa dei diversi settori delle attività sociali ed economiche.

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Conferenza dei Presidenti di regione

E’ l’organo di coordinamento e di confronto delle Regioni. E’ in questa sede che si realizza l’interlocuzione tra i Presidenti di Regioni, funzionale alla formazione delle posizioni che verranno presentate al Governo all’interno della Conferenza Stato-Regioni e della Conferenza Unificata. E’ presieduto da un Presidente di Regione.

Nel corso della gestione dell’emergenza epidemiologica, il Presidente della Conferenza dei Presidenti di Regione ha avuto un ruolo importante di rappresentanza del sistema delle autonomie regionale. Tutti i dpcm adottati infatti sono stati emanati dopo aver sentito il Presidente della Conferenza dei Presidenti di Regione. 

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